تجاوز الإجراءات في الحالات الطارئة/حسن فضل الله

08/12/2025

219 8 دقائق

إعداد: المحامي الدكتور حسن فضل الله:
لقد حظي موضوع الظروف الاستثنائية أو الطارئة التي تواجه الإدارة باهتمام بالغ ودراسة معمّقة خلال العقود الماضية، نظراً لما يشكله من أهمية عملية ونظرية في ميادين القانون الإداري والتنظيم المؤسساتي، ويعود هذا الإهتمام إلى كثرة الحالات التي اضطرت فيها الإدارات إلى اتخاذ قرارات استثنائية تخرج عن القواعد المعتادة، وذلك استجابة لظروف غير اعتيادية قد تهدّد سير العمل أو المصلحة العامة أو سلامة الأفراد.
وقد تباينت آراء الفقهاء والقانونيين في تحديد مفهوم هذه الظروف وحدودها وآثارها القانونية، حيث تناول العديد من الباحثين مسألة المشروعية الاستثنائية وما إذا كانت تبرر الخروج المؤقت عن بعض المبادئ الإجرائية أو الموضوعية التي تحكم تصرفات الإدارة في الحالات العادية. ومن ثم، فإن هذا الموضوع يظل محل تحليل ونقاش مستمرين، خاصة في ظل تطوّر طبيعة المخاطر والأزمات التي قد تواجه المؤسسات الرسمية في العصر الحديث.
لذلك، ونظراً لازدياد حالات الظروف الإستثنائية والطارئة خلال الأعوام القليلة الماضية، وانطلاقاً من القناعة الراسخة بأن العالم بأسره يعيش اليوم حالة طوارئ شاملة تمتد آثارها إلى مختلف المستويات والقطاعات، فإننا نرى أن الواقع الراهن يتّسم باضطرابات عميقة ومتزامنة في عدة مجالات محورية. فمن جهة، يشهد النظام المالي العالمي تقلبات حادة وتحديات متصاعدة تهدد الاستقرار الاقتصادي على المستويين المحلي والدولي. ومن جهة أخرى، لا تزال الأنظمة الصحية حول العالم تواجه ضغوطاً غير مسبوقة نتيجة الأوبئة والأزمات الصحية المتكررة، مما يفرض واقعاً معقداً يستلزم تدخلات استثنائية.
ولم تقف التحديات عند هذا الحد، بل زادت حدة التوترات الجيوسياسية والعسكرية، سواء من خلال النزاعات المسلحة المشتعلة أو من خلال مظاهر الحرب الباردة الجديدة التي باتت تلوح في الأفق عبر مختلف الجبهات. إن هذا الوضع المركّب والمتغيّر بوتيرة متسارعة يستدعي إعادة النظر في أدوات الإدارة التقليدية، وإقرار آليات استثنائية تمكّن أشخاص القانون العام من التكيّف مع المتغيرات الطارئة واتخاذ قرارات فعّالة تحافظ على استمرارية الأداء وتحمي المصلحة العامة.
وعليه، كان لا بُد من إعادة التطرق في هذا الموضوع الهام وتسليط الضوء على بعض الإحتهادات المختلفة التي تساهم في تطوير مفهوم تجاوز الإجراءات في حالات الظروف الإستثانئية والطارئة بحيث يصبح تطبيق القواعد القانونية الضرورية أكثر مرونة عند حصول الأزمات.
من نافل القول، أنه وفي حالات الظروف الاستثنائية أو الطارئة التي تؤثر على سير العمل أو سلامة العاملين أو استمرارية العمليات، يحق للإدارة، وفقاً لتقديرها المعقول، اتخاذ ما تراه مناسباً من قرارات أو إجراءات قد تتعارض جزئياً أو كلياً مع بعض السياسات أو القواعد المعمول بها، وذلك بشكل مؤقت ولمدة محدودة.
وتشمل هذه الظروف – على سبيل المثال لا الحصر – الكوارث الطبيعية، الأوبئة، الأزمات الاقتصادية الحادة، التحديات والصراعات العسكرية المعاصرة، أو أي ظرف طارئ آخر يهدد مصلحة الشركة أو العاملين فيها.
وقد اعتبر العديد من الفقهاء أنّه ينبغي لأجل اتخاذ القرارات الإستثنائية وممارسة هذه الصلاحية أن تخضع لقواعد وشروط وفق الآتي:
1. أن تكون الإجراءات الاستثنائية مبررة ومتناسبة مع طبيعة الظرف القائم.
2. أن يتم توثيق القرارات المتخذة وتحديد مدتها بوضوح.
3. أن يتم إعلام الأطراف المتأثرة بها في أقرب وقت ممكن.
4. أن تخضع هذه الإجراءات للمراجعة بمجرد زوال الظرف الاستثنائي.
أمام ما تقدم، ونظراً للتطور الإجتهادي في هذا الإطار، أشار مجلس شورى الدولة في أحد قراراته إلى أنّه:
“لا يكفي التذرّع بانتفاء المصلحة العامة ومخالفة مبدأ تخصيص الأهداف وتحقيق مصلحة شخصية، بل يقتضي تحديد وقائع تفيد وجود دافع شخصي لدى الإدارة وتأثير هذا الدافع مباشرة عليها بشكل يُبعد فكرة المصلحة العامة كسبب وكغاية لتقريرها”.(1)
وفي هذا السياق، أشار الدكتور يوسف سعدالله الخوري إلى أنّ القاضي الإداري ينظر في كُل قضية على حدة، ليقرّر وجود الخطأ الجسيم، وهو يقرّر ذلك آخذاً بعين الإعتبار مقتضيات سير المرفق العام، والصعوبات المرتبطة بنشاطه من جهة، وضرورة حماية مصالح الأفراد من جهة أخرى. (2)
علاوة على ذلك، فإن الظروف الاستثنائية التي تكون سائدة والتي تجيز للسلطة الإدارية تجاوز القواعد المعمول بها في ظل الظروف العادية، فمن الطبيعي أنّ هدف أشخاص القانون العام هنا يجب أن يكون صون الصالح العام والحفاظ على حياة المواطنين والمقيمين في حال كانت الظروف صحية، أو الحفاظ على كرامتهم أو حقوقهم في حال كانت الظروف غير ذلك.
وتجدر الإشارة الى أنّ الظروف الاستثنائية تجيز للإدارة توخياً للصالح العام أن تتّخذ تدبيراً يكون من اختصاص المشترع، وهذا ما جاء في العديد من قرارات مجلس شورى الدولة الفرنسي ومنها قرار HEYRIÈS الذي سيأتي ذكره لاحقاً.
ذلك أنّ القانون، كما الإجتهاد الإداري، وإن كانا يهدفان إلى تنظيم السلوك الإداري وفق قواعد ثابتة، إلاّ أنّهما لا يغفلان مبدأ الواقعية الإدارية والمرونة التقديرية التي تفرضها الأحوال الاستثنائية، لا سيّما في حالات القوة القاهرة أو الظروف القاهرة، حيث تعجز الإدارات عن العمل ضمن القواعد التقليدية، وهذا ما أدّى على سبيل المثال إلى إنهيار العديد من وزارات الصحة على مستوى العالم في مواجهة هذا وباء كوفيد 19. لذلك، يُستفاد من الاجتهادات القضائية المتعددة، أنّ تقييم مشروعية التصرفات الإدارية في الأزمات لا يجوز أن يتم بمعزل عن الظروف التي أحاطت بها، بل يجب أن يُراعى فيها الظرف الموضوعي والإنساني الذي دفع إلى اتّخاذ القرار، ما دامت النيّة سليمة، والأهداف منصبّة على حماية المصلحة العامة.
فالمشترع اللبناني منذ العام 1953 عمِل على توسيع صلاحيات السلطات الإدارية في حالات الضرورة وعند تعرّض البلاد لخطر مفاجئ غير متوقّع، وبالفعل فقد صدرت مراسيم عديدة في لبنان تُعلن من خلالها عن الحالات الإستثنائية.
والإجتهاد اللبناني يتبنّى أيضاً ذات الشروط التي وضعها الفقهاء الفرنسيون لقيام حالة الضرورة، وهي شرط المفاجأة وشرط إستحالة إجتماع المجلس النيابي. ولهذا، فإنّ المراسيم المتّخذة إستناداً إلى حالة الضرورة تكون قابلة للإبطال إذا لم يتحقق قيام وتوافر الشروط المذكورة.
وعليه، فإنّ حالة الطوارئ، والتي تعرّف بأنّها نظام قانوني تضعه السلطات العامة موضع التنفيذ من أجل مواجهة ظروف استثنائية، والسماح لها باتخاذ تدابير لا يمكن تطبيقها عادة من ضمن الإطار القانوني العادي. وبالتالي، لا بُدّ من التأكيد أنّ حالة الطوارئ لا تؤدّي إلى تعليق النظام القانوني، لكن إلى توسيعه، كون التدابير التي يتمّ اتخاذها تظلّ خاضعة للرقابة القضائية، ولا سيما رقابة مجلس شورى الدولة الذي يعود له التقدير في كُل حالة مدى توافق تلك الإجراءات مع القوانين النافذة والضرورة الناجمة عن الظرف الاستثنائي.
وحيث إنّه لكي تتوفّر الظروف الاستثنائية، يجب أولاً أن تكون هذه الظروف استثنائية حقاً، وللقاضي في هذا الصّدد حق التقدير الواسع، وقد أعطى الاجتهاد الفرنسي أمثلة عديدة عن الظروف الإستثنائية كـالتعبئة العامة، والحرب، والتهديد بإضراب عام في المرافق العامة، والثورة الداخلية. ثانياً أن تكون المصلحة العامة أملت اتخاذ التدبير المشكوّ منه، ويتوفر هذا العنصر متى كانت الغاية من التدبير صيانة الأمن العام، وأخيراً أن تكون الإدارة مضطرّة لاتخاذ هذا التدبير توصلاً إلى الهدف المقصود.(3)
لذلك، فإنّ الإجتهاد المستمر يعتبر أنّه في حال حدوث ظروف إستثنائية تتحرّر السلطة من وجوب إحترام الأصول الجوهرية التي تنص عليها القوانين والأنظمة.(4)
كما أنّ الإجتهاد القضائي أشار في عدّة قرارات إلى أنّ للسلطة الإدارية في ظل الظروف الإستثنائية، أن تتّخذ التدابير التي تفرضها هذه الظروف حتى في المواد التي هي أصلاً من إختصاص سلطة أخرى كالسلطة التشريعية.
وبالتالي، يكون من حق السلطة الإدارية في ظلّ الظروف الإستثنائية اتخاذ تدابير إستثنائية ولو كانت مخالفة لمبدأ المشروعية، فإنّها من جهة أخرى تستطيع الإمتناع عن إتخاذ تدبير شرعي بسبب وجود ظروف إستثنائية تبرّر اتخاذ موقف سلبي رغم أنّ القانون يفرض عليها اتخاذ مثل هذا التدبير.(5)
لهذا السبب، فإنّ ما يصدر عن الإدارة من إجراءات أو تدابير خلال المرحلة الإستثنائية، يجب أن يُقيَّم في إطار الضرورات العملية والضغوطات الظرفية التي فرضها واقع صحي أو مالي أو أمني غير اعتيادي، وذلك انسجاماً مع قواعد العدالة الإدارية ومبادئ المسؤولية المقيّدة بحُسن النية وحماية المصلحة العامة.
فبحسب الاجتهاد الإداري، يقتضي توافر شروط معينة من أجل تطبيق الظروف المناقش فيها:
– يُشترط أولاً قيام حالة تتّصف بالطابع الاستثنائي. وهذه الحالة يقدرها القاضي الإداري واقعياً في كُل حالة على حدة ويتأكّد من قيام هذه الحالة بتاريخ العمل الإداري المشكو منه”.(6)
– يُشترط ثانياً أن تكون السلطات المختصة أمام استحالة مادية و/أو قانونية كي تتصرف وفقاً للنصوص المرعيّة الإجراء. (7)
– يشترط ثالثاً من أجل تطبيق هذه النظرية أن تكون المصلحة العامة قد أملت اتخاذ التدبير المشكو منه وأن تكون الإدارة مضّطرة لاتخاذ هذا التدبير توصلاً للهدف المقصود.
هذه الشروط الثلاثة متوفرة على سبيل المثال عند تفشّي جائحة كورونا، فالظرف كان استثنائياً (عجلة قصوى جراء الجائحة) واستحالة تطبيق النصوص المتذرّع بها في القرار المطعون فيه، وحماية مصلحة عامة عليا.
وهذا ما ينطبق على حالة هذه الجائحة على حدّ ما جاء في الاجتهاد الفرنسي:

« A, L’appel à la notion de circonstances exceptionnelles « s’est manifesté de diverses façons.
« 10 ) Par une décision du 26 mars 2020, le Conseil « Constitutionnel a conclu à la non-contrariété à la « Constitution d’une loi organique ayant pour objet de « suspendre jusqu’au 30 juin 2020 le délai de trois mois « imparti d’une part au Conseil d’État et à la Cour de « cassation et d’autre part à lui-même, pour statuer sur une « question prioritaire de constitutionnalité alors que le « texte de la loi organique avait été adopté sans que soit « respecté le délai de quinze jours entre son dépôt devant « la première Assemblée saisie et son examen par celle-ci, « prescrit par l’article 46 de la Constitution. La décision « énonce qu’il n’y a pas lieu de juger que le texte a été « adopté en violation des règles de procédure prévues par « cet article « compte tenu des « circonstances particulières « de l’espèce » (no 2020-799 DC, 26 mars 2020, AJ « 2020.839, note Verpeaux et 843, note J. Jeanneney ; « Gaz. Pal. 7avr. 2020 note, J.-E. Gicquel ; RFDA 2020-« 508, note Roblot-Troizier ; LPA 11 juin 2020, note Hul).
« 20 ) Avant même l’entrée en vigueur de la loi du 23 mars « 2020, le Conseil de l’Etat a estimé que le pouvoir propre « dont dispose le Premier ministre d’édicter des mesures de « police applicables à l’ensemble du territoire (v. nos obs. « sous CE Labonne*) trouve à s’appliquer en particulier « en cas de circonstances exceptionnelles, telle une « épidémie avérée comme celle de Covid-19 » (CE ord. 22 « mars 2020, Syndicat jeunes médecins, v no 94.12).
« De même, les circonstances exceptionnelles résultant de « l’épidémie justifient qu’une loi de pays de la Polynésie « française destinée à y faire face soit promulguée sans « attendre l’expiration des délais s’imposant en vertu de la « loi organique applicable à cette collectivité (CE 22 juill. « 2020, Theron et autres, Rec. 312 ; AJ 2020.2082, concl. « Lallet). (8)

على ضوء ما تقدم، إنّ الجائحة فرضت على المستدعي العمل تحت ضغط الوقت، والهدف الأساسي له كان يتجلّى في الحفاظ على حياة المواطنين وضمان استمرارية الخدمات. وفي هذه الحالات، يُطبّق مبدأ التناسب بين الإجراء وضروراته، ولا يُعتبر خرقاً لمجرّد انتفاء الشكل، بل يجب إثبات الضرر والمصلحة الخاصة المخالفة للقانون.
لذلك، هناك إطار قانوني ودستوري للاستثناء (emergency powers)، والذي يسمح بتجاوز بعض الإلتزامات القانونية أو الدستورية العادية، بشرط أن تكون الإجراءات “ضرورية ومتناسبة” مع الظروف. فعلى سبيل المثال، في بعض حالات الإرهاب أو تهديد أمني/وطني، نُفذت إجراءات في فرنسا مثل تفتيش المنازل دون إذن قضائي مسبق.
وإن كانت القوانين في الدول الحديثة تنص على مبدأ “الشرعية” (principe de légalité)، الذي يفرض على السلطات العامة احترام الإجراءات القانونية المحددة مسبقاً، سواء في مجالات الإدارة، القضاء، أو الأمن. لكن هذا المبدأ ليس مطلقاً، بل يقبل الاستثناء عند تحقق ظروف استثنائية تهدد كيان الدولة أو المجتمع.
ومن الثابت أنه في القانون الإداري، يشار إلى مفهوم “نظرية الضرورة” (théorie de la nécessité)، والتي تُجيز للسلطة التنفيذية تجاوز الإجراءات القانونية المعتادة، بشرط تحقق:
• خطر داهم يهدد الأمن أو الصحة أو النظام العام
• انعدام وسائل الاستجابة التقليدية.
• التناسب بين الإجراء المتخذ والخطر المراد دفعه.
• الطابع المؤقت للإجراء الاستثنائي.
ولغايات الإستفاضة في هذا البحث، نذكر ما ورد في الاتفاقية الأوروبية لحقوق الإنسان (المادة 15) التي تجيز للدول “الخروج المؤقت” من التزاماتها القانونية عند حالات الطوارئ.
وهذا ما ينبغي التركيز عليه، والتوقف عنده، ففي ظل التغيرات المتسارعة التي يشهدها العالم، أصبحت التحديات الصحية والاقتصادية والأمنية متعددة الأبعاد وسريعة التفشي، ممّا يفرض على الدول الكثير من التحديات المستجدة والمتسارعة. ومنها كما أسلفنا سابقاً:
1-مواجهة الجوائح الصحية.
2- الأزمات الاقتصادية والمالية.
3- المخاطر الأمنية والسيبرانية والإرهابية…
لذلك، نرى أنّ تجاوز الإجراءات في الحالات الطارئة لم يعد خياراً سياسياً، بل ضرورة قانونية وإدارية في عصر تُواجه فيه الدول أزمات مركبة (وبائية، مناخية، مالية، أمنية). لكن هذه الضرورة مشروطة بوجود:
“نص قانوني يسمح بالتجاوز + ظرف طارئ حقيقي + ضوابط صارمة لحماية الحقوق”.
بالتالي، لا يُعد هذا التجاوز خرقاً للقانون، بل تطبيقاً لقانون الطوارئ الذي يُعتبر من مكونات النظام القانوني المتكامل والحديث.
* المصادر والمراجع:
1. حسن مسلماني/الدولة، قرار رقم 555 تاريخ 2006/7/6، م.ق.إ، العدد الثاني والعشرون، 2011، ص 1059.
2. الدكتور يوسف سعدالله الخوري، القانون الإداري العام، الجزء الثاني، صادر، بيروت 2002، ص 44.
3. قرار رقم 1227 تاريخ 1963/8/1، المجموعة الإدارية، 1963
4. قرار رقم 1227، تاريخ 1963/8/1، المجموعة الإدارية، 1964، ص 45.
5. د.محي الدين القيسي، القانون الإداري العام، منشورات الحلبي الحقوقية، 2007، ص 188.
6. نذكر على سبيل المثال: القرار رقم 1227 تاريخ 1963/8/1 ليبارديان، المجموعة الإدارية 1964، ص 46.
7. نذكر على سبيل المثال: القرار رقم 245 تاريخ 1975/3/17، شرو، العدل 1978 ص 23.