تقرير مفصّل حول قانون الشراء العام في لبنان/صادق علوية

صادق علوية*:
تخضع لأحكام قانون الشراء العام في لبنان الذي أقرّه المجلس النيابي في جلسة 30 حزيران 2021 جميع عمليات الشراء العام من لوازم وأشغال وخدمات التي تقوم بها الجهات الشارية، المذكورة في ما يلي، سواء كان تمويل العقد من أموال الموازنة أو الخزينة أو من قروض داخلية أو خارجية أو هبات غير مقيَّدة بشروط الواهب، مع مراعاة أحكام المعاهدات والاتفاقيات الدوليّة المبرمة مع الدولة اللبنانية.
ولا يجوز لأيّ جهة شارية، في غير الحالات المنصوص عليها في هذا القانون، القيام بأيّ عمليّة شراء إلّا طبقًا لأحكامه. أمّا الجهة الشارية أو سلطة التعاقد فيعرّفها القانون بأنّها هي الدولة وإداراتها، ومؤسّساتها العامة، والهيئات الإدارية المستقلّة، والمحاكم التي لديها موازنات خاصة بها، والهيئات، والمجالس، والصناديق، والبلديات واتحاداتها، والأجهزة الأمنية والعسكرية (والمؤسّسات والإدارات والوحدات التابعة لها)، والبعثات الدبلوماسية في الخارج، والهيئات الناظمة، والشركات التي تملك فيها الدولة وتعمل في بيئة احتكارية، والمرافق العامة التي تديرها شركات خاصة لصالح الدولة، وأيّ شخص من أشخاص القانون العام ينفق مالًا عامًا بما فيها عمليات الشراء التي يجريها مصرف لبنان باستثناء طباعة وإصدار النقد وتحويلاته.
كما تُطبَّق أحكام هذا القانون على عقود الشراكة بين القطاعين العام والخاص في كلّ ما لا يتعارض مع قانون تنظيم الشراكة بين القطاعين العام والخاص رقم 48 تاريخ 2017/9/7 وتعديلاته ولا يُستثنى من أحكام هذا القانون إلّا الشراء الذي يهدف إلى منح أيّ التزام أو امتياز لاستغلال مورد من موارد ثروة البلاد الطبيعية أو مصلحة ذات منفعة عامة أو أيّ احتكار، وذلك في ما يتعلّق بالإجراءات التي تسبق منح الإمتياز أو الإحتكار، حيث تخضع تلك الإجراءات إلى المبادئ العامة المنصوص عليها في المادة الأولى من هذا القانون في ما لا يتعارض مع أيّ نصوص خاصة واردة في قوانين أخرى.
ﻴﺤﺩّﺩ ﻫﺫﺍ ﺍﻟﻘﺎﻨﻭﻥ ﻗﻭﺍﻋﺩ إجراء الشراء العام ﻭﺘﻨﻔﻴﺫه ﻭﻤﺭﺍﻗﺒته، وهو يرتكز على المبادىء التالية:
1. تطبيق الإجراءات التنافسية كقاعدة عامة.
2. إتاحة فرص متكافئة دون تمييز للمشاركة في الشراء العام.
3. توفير معاملة عادلة ومتسأوية وشفّافة ومسؤولة لجميع العارضين والملتزمين.
4. علنية الإجراءات ونزاهتها ومهنيتها بشكل يفعّل الرقابة والمحاسبة.
5. تشجيع التنمية الإقتصادية المحلّية والعمالة الوطنيّة والإنتاج الوطني على أساس القيمة الفضلى من إنفاق المال العام، دون الإخلال بالفعالية.
6. تخضع عمليات الشراء إلى قواعد الحوكمة الرشيدة وتأخذ بالإعتبار مقتضيات التنمية المستدامة.
7. تُعتبَر المبادىء العامة الواردة في هذه المادة من الإنتظام القانوني العام.
إضافة إلى التعريفات التي وضعها هذا القانون، فإنّه يركّز على تعريف:
التواطؤ: ترتيب يتمّ بين طرفين أو أكثر قبل أو بعد تقديم العرض، لتحقيق غرَض غير مشروع أو للإخلال بمبدأ تكافؤ الفرص، ومبدأ حرّية المنافسة بما في ذلك التأثير بشكل مباشر أو غير مباشر على تصرّفات طرف آخر، وتقسيم العقود بين العارضين أو تثبيت أسعار العروض أو التلاعب بها بشكل غير تنافسي.
كما يعرّف تضارب المصالح: يشمل مفهوم تضارب المصالح أيّ موقف يكون فيه للموظّف العام أو أحد العارضين أو غيرهم ممن يؤثّرون على نتيجة إجراء الشراء، مصلحة خاصة، مالية أو اقتصادية أو غيرها، مباشرة أو غير مباشرة، تهدّد حياد واستقلالية إجراءات الشراء. يتحقّق أيضًا تضارب المصالح في الحالات التالية:
1. إذا كان العارض أو أحد العاملين لديه قد قام، بشكل مباشر أو غير مباشر، بنفسه أو بالإشتراك مع غيره بتقديم خدمات استشارية لتحضير الدراسة أو المواصفات أو مستندات أخرى خاصة بالشراء، وكذلك عندما يكون قد عمل خلال السنتين السابقتين لدى مؤسّسة قامت بهذه الخدمات، باستثناء الحالة التي يجري فيها الشراء على أساس مشروع متكامل Turnkey project) ) يقوم فيه الملتزم بتنفيذ مراحل متعدّدة منه جزئيًا أو كلّيًا وترى الجهة الشارية مصلحة عامة بتلزيمه بهذه الطريقة، وعندها يقتضي الإفصاح مسبقًا عن ذلك مع الأسباب التبريرية؛
2. إذا كانت تربط بين العارضين صلات معيَّنة كأن يكون لديهم شريك مشترك يسيطر على أعمالهم، أو لديهم الممثّل القانوني نفسه في العرض؛
3. إذا تقدّم العارض بأكثر من عرض واحد خلال عملية الشراء، إلّا في حال إجازة ذلك في ملفّ التلزيم الخاص بالشراء؛
4. في أيّ من الحالات المنصوص عليها في شرعة قواعد السلوك وفقًا للمادة 10 من هذا القانون، والتي يجب تضمينها وجوب تنحّي الموظّفين عن العمل الذي يقومون به إذا كان له علاقة بالشراء، في حال كانت تربطهم صلات قربى حتّى الدرجة الرابعة أو مصالح مشتركة واضحة مع العارض أو العاملين لديه أو الشركاء في الشركة العارضة، وكان يُخشى معها عدم اتّصاف عملهم بالحياد أو تحمل بشكل واضح على الشكّ بهذا الحياد.
حدّد القانون طرق الشراء والقواعد العامة التي تطبَّق على اختيار طريقة الشراء حيث يمكن للجهة الشارية أن تقوم بالشراء بواسطة:
المناقصة العمومية، المناقصة على مرحلتين، طلب عروض الأسعار، طلب الاقتراحات للخدمات الإستشارية، الإتفاق الرضائي، الشراء بالفاتورة.
إضافة إلى إرساء ما يُسمّى بالإتفاق الإطاري ولكن الجديد هو نظام المشتريات الإلكتروني بحيث تُنشأ لدى هيئة الشراء العام منصّة إلكترونية مخصّصة للشراء الإلكتروني عبر استخدام وسائل وتقنيات معلوماتية رقمية لتأمين حاجات الجهات الشارية من لوازم وأشغال وخدمات.
وتُعِدّ هيئة الشراء العام دقائق تطبيق الشراء الإلكتروني وتُحدَّد بموجب مرسوم يُتَّخذ في مجلس الوزراء بناء على اقتراح رئيس مجلس الوزراء.
كما تُنشأ في الهيكل التنظيمي للجهة الشارية (لكلّ المرافق العامة) وحدة للشراء أو يُعدَّل هذا الهيكل، وفقًا للإقتضاء، وتكون هذه الوحدة مسؤولة عن عمليات الشراء وفقًا لأحكام هذا القانون. تُشكَّل هذه الوحدة من الموظّفين الذين خضعوا للتدريب ويَخضَع القائمون بمهام الشراء العام لتدريب متخصِّص مُستمرّ إلزامي تنفّذه وزارة الماليّة-معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي.
والمهمّ أيضًا إنشاء هيئة الشراء العام بحيث تُنشأ بموجب هذا القانون هيئة إدارية مستقلّة تسمّى “هيئة الشراء العام” تمارِس الصلاحيات والمهام المبيَّنة في متنه يكون مركزها في مدينة بيروت.
تتمتَّع الهيئة بالشخصية المعنوية وبالإستقلالَين المالي والإداري. كما لها الصفة والمصلحة القانونية للطعون بشأن القرارات المرتبِطة بعملية الشراء.
وتشمل صلاحيات الهيئة جميع الجهات الشارية وفقًا للتعريف المحدَّد لها بموجب هذا القانون.
تُشكَّل الهيئة من رئيس وأربعة أعضاء يُعيَّنون بموجب مرسوم يُتَّخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح رئيس مجلس الوزراء وفقًا لشروط وآلية التعيين المفصَّلة في المادة 78. تُحدَّد ولاية كلّ من الرئيس والأعضاء الأربعة بخمس سنوات قابلة للتجديد مرّة واحدة فقط.
أمّا في آلية تعيينهم فنصّ القانون على أن يُعِدّ مجلس الخدمة المدنيّة الإعلان لملء مركز رئيس وأعضاء الهيئة والمتضمِّن المؤهّلات والشروط الواجب توافرها بالإضافة إلى معايير تقييم المرشّحين التي تعدُّها اللجنة المشار إليها في النبذة “ح”، وينشره على الموقع الإلكتروني للمجلس على أن یتضمّن النشر مهلة تقدیم طلبات الترشیح.
تُقدَّم طلبات الترشیح من قبل من تتوافر فیهم المؤهّلات والشروط ضمن المهلة المحدّدة وذلك عبر استمارة إلكترونیة موحّدة موجودة على الموقع الإلكتروني الخاص بمجلس الخدمة المدنية على ألّا تُقبَل طلبات الترشیح المقدَّمة بالید أو خلافًا لذلك.
يتولّى مجلس الخدمة المدنيّة قبول الطلبات المستوفية الشروط والمواصفات وفقًا للفقرة الأولى من هذه المادة.
یُعِدّ مجلس الخدمة المدنيّة تقریرًا یَتضمّن اللوائح الرقمیة لطلبات الترشیح المقبولة، ولوائح إسمیة لطلبات الترشیح غیر المقبولة مع تبیان أسباب عدم قبولها، ویتمّ إیداعها لجنة اختيار المرشّحين المشار إليها في النبذة “ح” أدناه من هذه الفقرة.
تُقيّم طلبات الترشيح المقبولة من قبل لجنة مؤلّفة من: رئيس الهيئة الوطنيّة لمكافحة الفساد، رئيس ديوان المحاسبة، رئيس مجلس الخدمة المدنية، رئيس التفتيش المركزي.
يتولّى رئيس مجلس الخدمة المدنية تنسيق وإدارة أعمال هذه اللجنة.
يقترح رئيس مجلس الوزراء أسماء الناجحين في المقابلة الشفهيّة لكلّ منصب وفقًا لترتیب العلامات، لعرضها على مجلس الوزراء ليُصار إلى اختيار من يعيِّنهم.
وقد تمّ إنشاء هيئة الإعتراضات حيث تُنشأ بموجب هذا القانون هيئة مستقلّة تسمّى “هيئة الإعتراضات الإدارية” تُعنى ببتّ الإعتراضات المُقدّمة بشأن الإجراءات أو القرارات الصريحة أو الضمنية الصادرة عن الجهة الشارية أو أيّ من الجهات المعنيّة الإدارية بعمليَة الشراء أو المتكوّنة بوجهها، بما في ذلك ملفّات التلزيم.
بالإضافة إلى العقوبات المنصوص عليها في هذا القانون والقوانين الأخرى ولاسيّما قانون العقوبات، تُطبَّق العقوبات التالية:
العقوبات الجزائية: يُعاقَب كلّ من يخالف أحكام الفقرة الأولى من المادة 110 من هذا القانون بالحبس من شهرين إلى سنتين، وبالغرامة من عشرين ضعفًا إلى مئتي ضعف الحدّ الأدنى للأجور النافذ بتاريخ المخالفة، أو إحدى هاتَين العقوبتَين. وتُضاعَف الغرامة في حال التكرار.
يُعاقَب كلّ من يخالف أحكام الفقرة 5 من المادة 110 بالحبس لمدّة لا تقلّ عن سنتين وبغرامة تتراوح ما بين ضعفَي وثلاثة أضعاف المنفعة المادية المتوقّعة أو المحقّقة، وفي حال تعذّر تحديد قيمة المنفعة المادية المتوقّعة بشكل دقيق تُطبّق غرامة تتراوح ما بين عشرين ضعفًا ومئتي ضعف الحدّ الأدنى للأجور النافذ بتاريخ المخالفة.
يُعاقَب الموظّف أو المشرف وكلّ من اشترك في الإشراف واستلام الخدمات أو اللوازم أو الأشغال المنفّذة بالحبس من سنة إلى ثلاث سنوات وبغرامة تتراوح ما بين ضعفَي وثلاثة أضعاف قيمة الجزء من العقد المسؤول عن مراقبة تنفيذه أو استلامه أو الإشراف عليه، إذا تغاضى عن ضبط المخالفات المرتكبة أو أخلّ بتنفيذ شروط العقد أو أهمل المراقبة أو تأخّر عن القيام بالإجراءات المتوجّب اتخاذها أو التخلّف عن القيام بموجباته الوظيفيّة وفق الأصول، كلّ حسب مسؤوليته. تُشدَّد العقوبة في حال التكرار.
يُطبَّق قانون العقوبات والقوانين المتعلّقة بمكافحة الفساد وخاصة قانون مكافحة الفساد في القطاع العام وإنشاء الهيئة الوطنيّة لمكافحة الفساد رقم 2020/175 تاريخ 2020/5/8 وتعديلاته وقانون التصريح عن الذمّة الماليّة والمصالح ومعاقبة الإثراء غير المشروع رقم 189 تاريخ 2020/10/16 وتعديلاته وسائر القوانين ذات الصلة على الجرائم التي تقع تحت طائلتها والمرتبطة بتنفيذ هذا القانون. وعند تعارض هذه القوانين في ما بينها تُطبَّق العقوبة الأشدّ بحقّ الملاحقين.
يُعاقَب الشريك والمحرّض والمتدخّل والمستفيد بالعقوبة عينها المقرّرة للفاعل الأصلي في الجرائم المبيّنة أعلاه.
يُسأل الملتزم من بين الأشخاص المعنويين، جزائيًا، عن أفعال مديريه وأعضاء إدارته وممثّليه وعمّاله عندما يأتون هذه الأفعال باسم الشخص المعنوي المذكور أو بإحدى وسائله وفق أحكام المادة 210 من قانون العقوبات.
هذا بالإضافة إلى العقوبات التأديبية والماليّة بحقّ الموظّفين والغرامات بحقّ الجهات الشارية ويُلزمها بدفع غرامة مالية تتراوح ما بين عشرين ضعفًا ومئتي ضعف الحدّ الأدنى للأجور النافذ بتاريخ المخالفة، وفق حجم المخالفة وخطورتها، في حال مخالفتها الأحكام المنصوص عليها في هذا القانون وأنظمته التطبيقيّة، ولاسيّما التي تتعلّق بما يلي:
1. مخالفة إجراءات الشراء المنصوص عليها في هذا القانون؛
2. تجزئة الشراء خلافًا للقانون؛
3. مخالفة أحكام مكافحة الفساد عند إجراء عمليات الشراء العام؛
4. عدم اتّخاذ الإجراء المناسب لتفادي، تحديد ومنع تضارب المصالح في إجراءات الشراء؛
5. عدم الإلتزام بأصول اعتماد طرق الشراء القانونية؛
6. مخالفة أصول النشر والإعلان وفق ما تنصّ عليه أحكام هذا القانون؛
7. عدم إيداع هيئة الشراء العام وهيئات الرقابة وهيئة الإعتراضات المعلومات والمستندات المطلوبة وفق الأصول؛
8. عدم الإلتزام بموجب التخطيط المنصوص عليه في المادة 11 من هذا القانون؛
9. عدم الإلتزام بالمهل القانونية للإعلان ولتقديم العروض وللإستلام وعدم احترام فترة التجميد؛
10. مخالفة مهل أصول إيداع ضمانات العرض وحسن التنفيذ؛
11. إرساء التلزيم على عرض لا تتوفّر فيه الشروط المطلوبة أو لا يشكّل أفضل العروض المقدّمة؛
12. إلغاء الشراء خلافًا للأصول المحدّدة في هذا القانون؛
13. عدم إنشاء سجلّ الشراء المنصوص عليه في المادة 9 من هذا القانون أو إدراج المعلومات فيه خلافًا للأصول؛
14. عدم وضع التقرير السنوي المنصوص عليه في المادة 102 من هذا القانون؛
15. إرتكاب الأخطاء في تسجيل العروض المقدّمة؛
16. إعاقة وصول العارضين إلى المعلومات والمستندات المتاحة قانونًا؛
17. تعديل الشروط والمواصفات قبل وبعد التعاقد خلافًا لأحكام هذا القانون.
تُحدَّد دقائق تطبيق هذا القانون، عند الإقتضاء، بمراسيم تُتَّخذ في مجلس الوزراء بناءً على اقتراح رئيس مجلس الوزراء، غير أنّه لا يمكن تعليق تطبيق هذا القانون على صدور هذه المراسيم والتي، وإلى حين صدورها، تَعتمد مؤقّتًا الأنظمة والقرارات التطبيقيّة النافذة والصادرة تطبيقًا لقانون المحاسبة العمومية وتبقى صالحة ومعمولًا بها بقدر عدم تعارضها مع هذا القانون ومع مراسيمه التطبيقيّة ويعمل بهذا القانون بعد إثني عشر شهرًا من تاريخ صدوره.
*خبير قانوني وعضو المجلس الإقتصادي والإجتماعي.
“محكمة” – الأحد في 2021/7/4
*حفاظاً على حقوق الملكية الفكرية، يمنع منعاً باتاً على أيّ شخص، طبيعيًا كان أم معنويًا وخصوصًا الإعلامية ودور النشر والمكتبات منها، نسخ أكثر من 20% من مضمون الخبر، مع وجوب ذكر إسم موقع “محكمة” الإلكتروني، وإرفاقه بالرابط التشعّبي للخبر(Hyperlink)، كما يمنع نشر وتبادل أيّ خبر بطريقة الـ”screenshot” ما لم يرفق باسم “محكمة” والإشارة إليها كمصدر، وذلك تحت طائلة الملاحقة القانونية.