إجراءات الإستملاك بين سلطة القاضي الإداري وأحكام التعويض/كلير فخر الدين

الدكتورة كلير خطار فخر الدين:
إذا كانت فلسفة التشريعات تقوم على الحفاظ وحماية حقِّ الملكية الخاصة نظراً للأهمية التي يحتّلها هذا الحقّ ضمن النظم القانونية، فإنّ ذلك يعني بالضرورة أنّ المساس بهذا الحقِّ لا يمكن أنْ يتمَّ بدون ضمانات قانونية، إذ حاولت التشريعات التي أقرَّت نزع الملكية، تخويل أقصى ما يمكن من الوسائل والآليات لحماية الملكية الخاصّة، وضمان حقوق أصحاب الملكية الخاصّة لتحصين هذا الحق من أوجه الشطط والإنحراف الذي قد يشوب عمل جهة الإدارة.
وأخذ المشرّع في كل دولة يبحث عن وسيلة قانونية في إطار خلق توازنٍ حقيقيٍّ بين حماية الملكية الخاصة وضمانها، وبين حقّ الدولة في المساس بهذا الحقّ خدمة للمنفعة العامة، ولهذا السبب قيَّد نزع الملكية بمجموعة من الضمانات والشروط.
وعليه يعتبر قرار نزع الملكية من أخطر القرارات التي تلجأ إليها جهة الإدارة لاستيفاء مطالبها واحتياجاتها؛ وذلك لما فيه من طابع الإعتداء على الملكية الخاصة، ولذلك لا يسوغ لجهة الإدارة بموجب قرارات إدارية فردية نزع الملكية، ما لم يجز لها التشريع ذلك.
ومن ثَمَّ فإنّ هذا التصرف يجب أن ينفذ تنفيذاً دقيقاً في حدود القانون، وأن تتوافر فيه الشروط التي تسوغ لجهة الإدارة القيام به، وهي أولاً: المنفعة العامة، وثانياً: التعويض العادل.
وتبدأ آلية نزع الملكية للمنفعة العامة بإصدار قرار نزع الملكية للمنفعة العامة، ويتمثّل صلب إصدار هذا القرار بارتباطه بمنفعة عامة يستند عليها المشروع المراد إنجازه. فالمنفعة العامة هي صلب ومناط قيد نزع الملكية، وهذا الإرتباط الكبير بين نزع الملكية والمنفعة العامة هو الذي يحدو بالمشرّع الإعتماد على أنّ نزع ملكية العقارات أو ملكية الحقوق العينية لا يجوز الحكم به إلاّ إذا أُعلنت المنفعة العامة، أي: ارتباط المشروع بمنفعة عامة، وفى الغالب لا يعطي المشرّع تعريفاً دقيقاً ومحدداً للمنفعة العامة، تاركاً لجهة الإدارة سلطة تقديرية واسعة في هذا المجال.
يُعدُّ الإستملاك أحد الوسائل القانونية التي تلجأ إليها الإدارة لنزع الملكية الخاصة للمنفعة العامة، إلا أنّه قد ترتكب الإدارة خطأ عند اتخاذها قرار الإستملاك للمنفعة العامة، الأمر الذي يفسح للمتضرر سلوك طريق الطعن القضائي لإنصافة والحكم له بالتعويض في حالة حصول الضرر.
تدور إشكالية الدراسة حول كيفية بروز رقابة القضاء الإداري على الملكية الفردية في ضوء الدستور اللّبناني؟ وما هو الإطار التطبيقي للاستملاك من منظور الفقه والاجتهاد؟
أهمية الموضوع:
يعتبر موضوع نزع الملكية للمنفعة العامة من خلال الإستملاك من الموضوعات الجوهرية في القانون الإداري، وترجع أهميته إلى اعتبارات عديدة، منها:
الأهمية النظرية: تكمن الأهمية النظرية في أن نزع الملكية يصطدم بقاعدة عامة مستقرة ذكرتها معظم الدساتير، إذ كرَّس الدستوران العراقي واللبناني حقَّ الملكية بنصوص قانونية في دساتيرهما، مؤكّدين على أنّ الملكية الخاصة محمية قانوناً، وبناء على ذلك فإّن المساس بها عن طريق نزعها يعدُّ استثناء تمارسه الإدارة وتتقيد في ممارستها له بما تتقيد به عند ممارسة السلطات الإستثنائية من البحث في سلطة الإدارة التقديرية، وما ينشأ من إنحراف لهذه السلطة.
وكذلك فإنّ نزع الملكية من الموضوعات التي يجد المشرّع نفسه أمامها إزاء ضرورة التوفيق بين مبدأين أساسيين، يكاد يقوم بينهما التعارض، هما:
المبدأ الأوّل:أنّ المصلحة العامة تعلو على مصالح أخرى، وعند التعارض بينهما، يتعيّن تغليب المصلحة العامة.
والمبدأ الآخر: أنّه لا يجور التضحية بالمصلحة الخاصة ولو في سبيل المصلحة العامة إلاّ في حدود ضيّقة، وأن الأفراد متساوون أمام الأعباء والتكاليف العامة، فلا يجوز أن يتحمَّل فرد أو أفراد تكاليف المصلحة العامة وحدهم دون الآخرين، زيادة علىٰ هذا، فإنَ المشرّع عندما يتعرض إلى تنظيم هذا الموضوع يجد نفسه مضطراً إلى وضع قواعد موضوعية، وأخرى إجرائية لتحقيق أهدافه في تمكين الإدارة من ممارسة هذا الإستثناء، وضمان حماية حقوق الأفراد. في الوقت نفسه فالمشرع بخصوص موضوع نزع الملكية، لا يستطيع أن يحقق هذه الأهداف بقواعد موضوعية فحسب، وإنما يتعين عليه أن يلجأ إلى القواعد الإجرائية التي لا يقتصر دورها هنا على مجرد الترتيب والتنظيم، وإنما يتعدَّاها إلى تحقيق المرونة اللازمة لعمل الإدارة، والحماية الواجبة لحقوق الأفراد، وهذا ما أدى بالنتيجة إلى كثرة القواعد الإجرائية في هذا الموضوع. كما يضاف إلى دور الإعتبار القانوني في بيان أهمية هذا االموضوع أنّ نزع الملكية يعدُّ سبباً من أسباب اكتساب المال العام.
الأهمّية العملية: تتمثّل في أنّ نزع الملكية من خلال الإستملاك يعدُّ سبباً جدِّياً في إثارة مخاوف أصحاب العقارات في مفاجأتهم بالإستيلاء على عقاراتهم رغماً عنهم، وقد لا يعنيهم في هذه الحالة أثناء ضياع أملاكهم أن يكون النزاع للمصلحة العامة، كذلك إذا ما تمَّ نزع عقاراتهم فعلاً، فقد يشكّكون في عدالة التعويض، وهذا هو الشيء الخاص في الإعتبار الواقعي، غير أنّ هناك شقّاً مهمّاً لهذا الإعتبار لا يجوز إغفاله أو التقليل من شأنه، وهو أن نزع الملكية يمكن أنْ يكون وسيلة للتقدم والإصلاح الإجتماعي والإقتصادي فيما لو أحسنت الإدارة استعماله.
وهكذا يتبين لنا أهمية هذا الموضوع وخطورته، وعلاقته بالمصلحة العامة والخاصة على حدٍّ سواء.
وعلى هذا الأساس يؤدي القاضي الإداري في هذا المجال دوراً مهمّاً للغاية، كونه مكلفاً بتحقيق التوازن بين حقوق الأفراد من جهة، واحترام صلاحيات السلطة الإدارية الرامية لتحقيق المنفعة العمومية من جهة ثانية، فضلاً عن أنّ نقطة الحسم في هذا كلّه، هي الوصول إلى تعويض عادل ومنصف يرضي جميع الأطراف، وخاصةً المتضررين من نزع الملكية.
أهداف الموضوع:
إنّ دراسة هذا الموضوع تهدف إلى محاولة التعريف بحقوق والتزامات أطراف معادلة نزع الملكية من أجل المنفعة العامة (الإدارة ، والأفراد)، وذلك بتسليط الضوء على العلاقة القانونية القائمة في هذا الإطار، والسلطات القانونية الممنوحة للإدارة للمساس بحقّ الملكية الخاصة، بهدف تحقيق المنفعة والضمانات القانونية التي يتمتع بها المُلاَّك، والتي تقتضيها الحماية القانونية المتعلقة في أكثر من نصٍّ للملكية الخاصّة.
منهجية الدراسة:
للإجابة على إشكالية هذه الدراسة سوف نعتمد على المنهج التحليلي لما تحتاجه هذه الدراسة من تفسير وتحليل للنصوص القانونية والأحكام القضائية ذات الصلة، فضلاً عن اعتمادنا على المنهج الإستقرائي، لما تحتاجه الدراسة من قراءة واسعة حول هذا الموضوع، بغية الوصول إلى قاعدة موحدة يمكن للباحث والمختص الركون إليها عند الإقتضاء.
زيادة علىٰ اعتمادنا على المنهج المقارن لمعرفة ما توصل إليه الفقه والقضاء والتشريع في فرنسا ولبنان.
خطّة الدراسة:
أولّاً: المفهوم الفقهي للإستملاك
1-النظرية الحديثة
2-الملكية في ضوء القانون اللّبناني
ثانياً: الاستملاك من منظور المنفعة العامة
1- التعريف الفقهي للمنفعة العامة:
2- عناصر المنفعة العامة
ثالثاً: التعويض عن نزع الملكية
1- خصائص المسؤولية على تبعة المخاطر
2- تقدير التعويض
أولاً: المفهوم الفقهي للاستملاك
عرَّف الفقه الإستملاك بأنّه ” نزع ملكية العقار والحقوق العينية المتعلقة به للنفع العام ولقاء تعويض عادل يعيّن بموجب القانون…”. وأيضاً عرّف نزع الملكية بأنّها “حرمان مالك العقار من ملكه جبراً للمنفعة العامة، نظير تعويضه عما يناله من ضرر” .
وتعدّدت الآراء واختلفت التعريفات حول موضوع نزع الملكية الخاصة، ومن بين هذه التعريفات ما جاء به يُقصد بنزع الملكية للمنفعة العامة حرمان مالك العقار من ملكه جبراً للمنفعة العامة نظير تعويضه عما يناله من ضرر”، ويتضح من خلال هذا التعريف أنّ نزع الملكية يمسُّ بحرية الملكية الخاصة للعقارات إذا اقتضت المنفعة العامة ذلك، مقابل تعويض عادل عمّا لحق بمالك العقار من ضرر جرّاء هذا الإجراء.
ويرى الدكتور سليمان الطمّاوي أنّ نزع الملكية يعدُّ وسيلة لدمج أموال خاصة في نطاق الملكية العامة، بعكس النظرية التقليدية التي لا تعدّها كذلك، إذ تشترط تخصيص المال للمنفعة العامة كشرط أساس لإضفاء صفة العمومية على الأموال المنزوعة ملكيتها التي يمكن أن تدخل في نطاق الأموال الوطنية، وفي الوقت نفسه فإنها تعدُّ وسيلة لكسب ملكية المال العام. وعليه يتضح أنّ نزع الملكية للمنفعة العامة يختلف في النظرية التقليدية عنه في النظرية الحديثة، وهذا الإختلاف يكمن في أنّ النظرية التقليدية تشترط في الأموال المنزوعة ملكيتها، والتي تدخل في نطاق أموال الدولة الخاصة، أن تخصص للمنفعة العامة.
1-النظرية الحديثة:
لا تشترط ذلك باعتبار أنَّ أملاك الدولة الخاصة تُعدُّ أملاكاً عامة”، ونزع الملكية للمنفعة العامة ليس إلاّ إجراءً من شأنه حرمان مالك عقار معيِّن من ملكه جبراً لتخصيصه للمنفعة العامة، مقابل تعويض عادل. يتبيّن لنا من خلال هذا التعريف أن نزع الملكية للمنفعة العامة ينطوي على المساس بحق الملكية الخاصة، بهدف تحقيق المنفعة العامة، كما يلحظ أيضاً بأنّه إجراء إستثنائي لا يحقُّ اللجوء إليه إلاّ في حالة تحقيق المنفعة العامة، وباتباع الاجراءات المنصوص عليها قانوناً. كما أنّ نزع الملكية لا يوجد إلّا على العقارات المادية دون المنقولات وكذلك الحقوق العينية، وسوف نبيِّن هذه النقطة عند الحديث حول محل الإستملاك للمنفعة العامة لاحقاً.
إنّ التعريف السابق لا يختلف عن تعريفات الفقه الفرنسي، إذ عرَّف الأستاذ “دي لوبادير” نزع الملكية للمنفعة العامة بأنّها: عملية إدارية بموجبها تجبر الإدارة شخصاً على التنازل لها عن ملكية عقارية لغرض المنفعة العامة، وبتعويض عادل ومسبق” والملاحظ أن التشريع الفرنسي قد اشترط ضرورة دفع التعويض مسبقاً بنصّ المادة 545 من القانون المدني الفرنسي.
2- الملكية في ضوء القانون اللّبناني
لقد حمى الدستور اللبناني الملكية الخاصة بموجب المادة 15 بالقول: “الملكية في حمى القانون، فلا يجوز أن ينزع عن أحد ملكه إلاّ لأسباب المنفعة العامة في الأحوال المنصوص عليها في القانون، وبعد تعويضه تعويضاً عادلاً” .
وأشارت المادة 2 من قانون الإستملاك اللبناني رقم 91/58 إلىٰ أنه “تقرّر المنفعة العامة بمرسوم بناءً على اقتراح الوزير المختّص المبنيّ على طلب الإدارة المعنية أو البلدية أو الهيئة الإختيارية في القرية التي لا بلدية فيها، أو المؤسّسة العامة أو صاحب الإمتياز، ويمكن للإدارة العامة والبلديات إستملاك عقارات لمصلحة أشخاص عيَّنهم القانون” .
وفي سياق ذلك قضى مجلس شورى الدولة اللبناني برّد المراجعة في الأساس لعدم صحّة الأسباب التي أدلى بها المستدعي حول استخدام الإدارة الإستملاك ، لتحقيق منفعة شخصية تستهدف عدداً من العقارات المجاورة للأتوستراد .
من أهم وظائف الدولة رعاية المصلحة العامة، وإدارة المرافق العامة، والعمل على انتظام سيرها؛ لذلك فإنّ للإدارة الحقَّ في أن تتخذ إزاء أموال الأفراد من الإجراءات ما يكفل حماية المنفعة العامة، ويحقّق غايات الإدارة، ويمكِّنها من أداء وظيفتها على أكمل وجه حيث قامت الدولة بسنّ تشريع يعطيها الحقّ في نزع ملكية العقارات التي تكون بحاجة إليها لتنفيذ مشاريعها ذات النفع العام.
يرى جانب من الفقه أنّ عنصر النفع العام في المشروع الذي أنشأته الدولة قد تتمثّل في منافع مادية محسوسة للجمهور، مثل: مرافق المواصلات العامة بالقطارات أو السيّارات أو المترو، مرافق توريد المياة النقية أو توريد الكهرباء أو الغاز. لكن في كثير من الحالات لا تكون المنفعة مادية بل معنوية وغير محسوسة، مثالها: مرفق الأمن العام الذي تقوم عليه وزارة الداخلية، مرفق الدفاع، ومرفق التعليم والبحث العلمي.
ثانياً: الاستملاك من منظور المنفعة العامة
لقد كفلت التشريعات الملكية الخاصة بحماية قانونية كافية لا سيّما في دساتيرها، وهذا ما جاء عليه النص صراحةً في مقدّمة الدستور اللبناني بالقول الملكية في حمى القانون فلا يجوز نزعها إلّا للمنفعه العامة، الأمر الذي شكّل إستثناء على الأصل، على أن يتمَّ ذلك وفقاَ لقيود معينة، من أهمها: أن يكون نزع الملكية للمصلحة العامة؛ لأنّ توافر هذه المصلحة يشكِّل الركن الأساس الذي يرتكز عليه المشرِّع الدستوري، والقوانين العادية في إباحة نزع الملكية الخاصة، وبدون توافر هذا الشرط لا يكون لقرار النزع أي سند قانوني، لكن ما هو المقصود بالمنفعة العامة؟
1-التعريف الفقهي للمنفعة العامة:
عرّف الفقه المنفعة العامة بأنها: الشعور باللذة أو السعادة المتولّدة من إشباع حاجات معيّنة لدى الفرد. والمذهب النفعي إعتبر أنّ سعادة الإنسان لا تكتمل إلاّ بتحقيق سعادة الآخرين من حوله، وتتحقّق المنفعة العامة عند السعي لإشباع الحاجات العامة على أساس أنّه كان للفرد حاجاته الخاصة التي يسعى إلى تحقيقها، فإنّ للجماعة أيضاً حاجاتها العامة التي يسعى الجميع لتحقيقها.
نستخلص من هذا التعريف أنَّ فكرة المنفعة العامة فكرة واسعة فضفاضة، بحيث تتضمن النفع العام سواء أكان مادياَ أم معنوياً، لجميع الناس أو لعدد محدود منهم .
3- عناصر المنفعة العامة
1- حماية المجتمع، وحفظ كيانه ضد الأخطار الخارجية، مثل: العدوان، أو الأخطار الداخلية كالكوارث الطبيعية.
2- تقدّم المجتمع ورقيّه في أي شأن من شؤون الحياة سواء أكانت الإقتصادية، أو الإجتماعية ، أو الصحية …. إلخ.
3- تسيير أداء المرافق العامة وتنظيمها وضمانها لوظائفها.
وقد عرّفتها الشريعة الإسلامية بأنها: الأعمال التي تهدف إلى خدمة المجتمع، وجلب النفع له بطريق مباشر أو غير مباشر، كما بيّنت أنّ أعمال المنفعة العامة تتحقق بتوافر ثلاثة شروط هي:
أ- أن تكون هناك منفعة حقيقية وليست وهمية.
ب- أن تكون المنفعة عامة وليست شخصية.
ج- ألّا تتعارض المنفعة مع التشريع.
وفي سياق ذلك، إهتمَّ القضاء بضرورة وجود منفعة عامة لتبرير نزع الملكية الخاصة من خلال الإستملاك ، حيث قضى مجلس شورى الدولة اللبناني أنّ صدور مرسوم الإستملاك لا يُلزم الإدارة بالتنفيذ المباشر للإستملاك، بل للإدارة سلطة تقديرية في تنفيذ المشروع من عدمه وفقاً لمتطلبات الصالح العام، وبالتالي ردّ طلب الجهة المستدعية بعدم جدية الإستملاك للمنفعة العامة.
أمّا عن وقت توافر شروط المنفعة العامة، فإنّه من الضروري أنْ تكون المنفعة العامة متوافرة وقت صدور القرار الإداري، ولا يكفي أن تكون قد توافرت قبله، فإذا انقضت المنفعة العامة وقت صدور قرار نزع الملكية، فإنّ القرار الإداري يفقد شرطاً جوهرياً، ويصبح معيباً بعيبِ إساءة إستعمال السلطة، ويجوز المطالبة بإبطاله.
أمّا في حال حصول مخالفة لشرط المنفعة العامة، فقد وضع القانون جزاءً لهذا، حيث إنّ قيام المنفعة العامة هو الركن الأساس الذي يرتكز عليه قرار نزع الملكية، وبدونه لا يكون للقرار أي كيان قانوني متى ثبت للقاضي عدم توافرها، وأنّ القرار أصدر تحقيقاً لمصلحة خاصة حكم بإلغاء القرار وبطلان كل إجراءات النزع، بحيث يبقى العقار ملكاً بيد صاحبه، ويكون له الحق في المطالبة باسترداده والتعويض عن الضرر الذي لحق به.
إنّ المرجع الصالح لتقدير تعويض الإستملاك ، في لبنان، هي لجان الإستملاك المنصوص عليها في المادة التاسعة من القانون رقم 91/58، وهذه اللجان هي على نوعين: بدائية واستئنافية. ولجان الاستملاك هيئات إدارية ذات صفة قضائية، تتمتع قراراتها بقوة القضية المحكمة. وهي ليست هيئة إستشارية ملحقة بإحدى الإدارات العامة، ومكلفة بتأمين تنفيذ مصلحة عامة، إنّما هي هيئة حاكمة مستقلة ذات طابع قضائي تفصل في المنازعات المتعلقة بالتعويض.
وتعين بمرسوم لكل محافظة، لجنة إستملاك بدائية واحدة أو أكثر مؤلفة من قاضٍ من الدرجة العاشرة وما فوق أو ما يعادلها رئيساً، ومن عضوين أحدهما مهندس من موظفي الإدارات العامة أو البلديات أو المؤسسات العامة والآخر خبير في التخمين.
أمّا بالنسبة للجان لاستملاك الاستئنافية، فتعين بمرسوم لكل محافظة لجنة استئنافية واحدة أو أكثر مؤلفة من قاضٍ من الدرجة السادسة وما فوق وما يعادلها رئيساً ومن عضوين: أحدهما مهندس من موظفي الإدارات العامة أو البلديات أو المؤسسات العامة، والآخر مهندس خبير في الشؤون العقارية والتخمين، ويُعين رئيس وعضوان رديفان لكل لجنة من اللجان البدائية والإستئنافية، ليقوموا مقام الرئيس والعضوين الأصيلين عند التغيب لأي سبب أو تعذر الإشتراك في أعمال اللجنة.
وبالتالي فإنّ طبيعة لجان الاستملاك هيئات إدارية ذات صفة قضائية، تتمتع قراراتها بقوة القضية المحكمة، وهي ليست هيئة استشارية ملحقة بإحدى الإدارات العامة، ومكلفة بتأمين تنفيذ مصلحة عامة، إنما هي هيئة حاكمة مستقلة ذات طابع قضائي، تفصل في المنازعات المتعلقة بالتعويض.
نصّت المادة الخامسة عشرة في فقرتها الخامسة من هذا القانون على أنّه “تقبل قرارات اللجنة البدائية الطعن بطريقة الاستئناف، ضمن المهل ووفقاً للأصول المنصوص عليها في قانون أصول المحاكمات المدنية”. أما المادة السادسة عشرة المعدلة من القانون ذاته فقد حدّدت الأصول القانونية التي تتبعها اللجنة الاستئنافية. وهذه الأصول هي:
من يحقّ له تقديم الإستئناف: لكل من الفرقاء أن يستأنف قرارات اللجنة البدائية أمام الإستئنافية التي يقع العقار في نطاق صلاحيتها.
وللمستأنف عليه أن يقدّم بوجه المستأنف إستئنافاً طارئاً طعناً بالحكم المستأنف ولو بعد الرضوخ له أو انقضاء مهلة إستئنافه (المادة 646 / أصول محاكمات مدنية معطوفة على الفقرة (5) من المادة (16) المذكورة أعلاه). أما بالنسبة لمهلة الاستئناف، فإنّ مهلة المراجعة بشأن قرارات لجان الاستملاك البدائية محددة بثلاثين يوماً على تبلغ القرار (المادة 16 فقرتها الأولى). وقد أوضحت الفقرة الرابعة من المادة الخامسة عشرة من القانون أن قرارات اللجنة البدائية تبلغ إلى ممثل الإدارة وذوي العلاقة وفقاً للقواعد المنصوص عليها في قانون أصول المحاكمات المدنية. وفي حال ورود المراجعة خارج المهلة القانونية، ترد المراجعة شكلاً، وإلاّ تعرّض قرار اللجنة الاستئنافية للنقض لمخالفة القانون. وقد اعتبر مجلس شورى الدولة أنّ عدم تأمين الإستئناف لا يشكّل بحدّ ذاته مخالفة تستوجب ردّ الاستئناف، طالما أنهّ كان بإمكان اللجنة تكليف المستأنف دفع التأمين المذكور خلال مهلة معينة تحت طائلة ردّ المراجعة.
إنّ تزايد الحاجة إلى المرافق العامة في ظل التطور الحاصل بمختلف المجالات، وتزايد عدد السكان في الدولة، أدى إلى ضرورة القيام بإيجاد مواقع جغرافية تقيم عليها الدولة مرافقها. فمن أجل تحقيق المصلحة العامة أجازت القوانين المساس بحقّ الملكية الخاصة والعامة في بعض الأحيان، ونزعها من ملاكها في سبيل تحقيق المنفعة العامة، وهذا الإجراء لا يكون صحيحاً إلّا إذا توافرت بعض الضمانات التي تُقرّ لصالح المالك، ويأتي في مقدمتها التعويض العادل.
فقرار نزع الملكية، هو قرار إداري لا يصدر إلّا من جهة إدارية مختصة، ويجب أن تتوافر فيه كل العناصر القانونية المكوِّنة للقرار الإداري من ناحية الهدف، والسبب، والمحل، والشكل، حتى ينتج آثاره القانونية، ويكون القرار بالتالي صحيحاً لا يحتوي على أيٍّ من العيوب التي تجيز الطعن بعدم مشروعيته أمام القضاء المختصّ، والتي ينظر فيها القضاء الإداريّ أو العدليّ بحسب النظام القضائيّ لكل دولة.
بناء عليه، إنّ قانون الإستملاك في لبنان قد حدَّد اجراءات يجب على الجهة نازعة الملكية اتباعها كاملة، فتبدأ بإعلان الجهة الإدارية عن رغبتها في التقدم إلى مجلس الوزراء عن طريق الوزير المختصّ لاستصدار مرسوم يعلن فيه المنفعة العامة باستملاك أرض، من أجل إقامة مشروع للمنفعة العامة بالجريدة الرسمية، وأخرى وطنية بحسب طبيعة النصوص القانونية التي تنظم عملية الإستملاك وإجراءاته في الدولة.
ثالثاً: التعويض عن نزع الملكية
أمّا بالنسبة للتعويض على الجهة الإدارية، فهي أن تدفع للمستملك منه تعويضاً عادلاً، بحيث يأخذ بالحسبان ثمن الأراضي المجاورة لها، كما لو بیعت علناً في السوق، من شخص راغب في الشراء، ويشترط أن تقدَّر قيمة التعويض في الوقت الذي نشر فيه القرار في الجريدة الرسمية، بغض النظر عن أي تحسينات، أو إنشاءات أجريت عليها بعد تاريخ النشر إلّا أنّ هذا لا يشكِّل إنصافاً كاملاً بحقّ المالك؛ لأن الإدارة أحياناً تدفع التعويض، بعد مضي مدة طويلة، وفي هذه المدة تكون قيمة هذه الأراضي المنزوعة ملكيتها قد زادت.
فعندما أضحى نشاط الدولة متسعاً في مجالات عديدة ومستمراً، إزدادت المخاطر الناجمة عنه، الأمر الذي يتعرض معه الأفراد للمخاطر من جرّاء هذا النشاط، ممّا يعني ضرورة توافر ضمانات ضد تلك المخاطر التي تضرّ الأفراد نتيجة للنشاط الذي تباشره مرافق الدولة، وإن لم يكن هناك خطأ من جانب الإدارة. وتتمثل هذه الضمانات في التعويض عن المخاطر، من هنا تنبع مسؤولية الإدارة عن نزع ملكية الأفراد، فلا تكون المسؤولية بناء على خطأ؛ ذلك لأنّ النزع أمر مشروع، وإنما تكون على أساس تبعة المخاطر.
1- خصائص المسؤولية على تبعة المخاطر والكامنة في ما يأتي:
أ- إنه تطبَّق في حالات إستثنائية إذ يؤخذ بها في حالات محدودة، لكونها ليست الأساس العام للتعويض، فهي مكمّلة للمسؤولية الإدارية القائمة على الخطأ، التي تمثّل الأصل العام في تعويض الأفراد.
ب- أن يكون الضرر ناتجاً عن نشاط إداري مشروع، وهنا يشترط في الضرر الحاصل نتيجة فعل الإدارة بنزع الملكية من أجل المنفعة العامة ما يأتي:
– أن يكون الضرر مادياً. معنى ذلك أن يكون التعويض عن الخسارة المالية التي لحقت بالمالك في حال اتباع الإدارة الإجراءات القانونية، أمّا في حال عدم اتباعها، فيكون التعويض عن الضرر المادي والمعنوي معاً.
– أن يكون الضرر مباشراً. معنى ذلك أن يكون الضرر نتيجة مباشرة لنشاط الإدارة، فحرمان المالك من ملكه نتيجة قرار نزع ملكيته لتحقيق المنفعة العامة أدى إلى وقوع الضرر، كذلك وقوع الضرر على المستأجر لانتهاء عقد إيجار الأرض الزراعية قبل موعده بسبب نزع الملكية، فالمقصود بالضرر المباشر، ضرورة توافر العلاقة السببية بين الفعل والنتيجة.
– أن يكون الضرر محققاً. معنى ذلك أن يكون الضرر الناشئ عن نزع الملكية واللاحق بالمالك مؤكداً، سواء أوقع فعلاً أم سيقع مستقبلاً ؛ لأن عمل الإدارة هذا، يمنع المالك من التصرف أو الإنتفاع به.
– أن يكون المركز القانوني للمتضرر سليماً، معنى ذلك أن يكون المتضرر من نشاط الإدارة في مركز يحميه القانون، أي: مالكاً للأرض المنزوعة ملكيتها فعلاً، أما الشخص المشتري بعقد غير مسجل، فإنّه لا يستحق التعويض عن نزع الملكية؛ لأنه ليس مالكاً للعقار بحسب القانون من هنا فإنّ الإعلان العالمي لحقوق الإنسان نصَّ على قاعدة التعويض العادل.
وقد يميل بعض القانون إلى عدم النصّ على هذه القاعدة في قانون الاستملاك، لوجودها في الدستور الذي يُشكِّل القاعدة الأساسية للهرم القانوني، فعدم ذكرها في القانون لا يعني عدم الأخذ بها؛ ذلك لأنّ الدستور يعلو ويسمو على القانون.
2- تقدير التعويض
-يجب عند تقدير التعويض عن نزع الملكية للمنفعة العامة مراعاة التاريخ الذي يتمّ فيه تقدير مُكوِّنات العقار محل النزاع، وهو تاريخ نشر القرار في الجريدة الرسمية. وفي سياق ذلك أخذ المشرع اللبناني من خلال نص المادة الرابعة من القانون 550 في تاريخ 2003/10/20، على أن يتم تحديد البدل العائد لأصحاب الحقوق عن المصادرة بالأسعار الرائجة في تاريخ صدور قرار المصادرة. كما لوزير الدفاع الوطني أو لصاحب الحق أن يطلب إعادة النظر بالبدل المقرر لهذا الأخير، بعد مرور ثلاث سنوات على تاريخ المصادرة تطبيقاً للمادة السابعة من القانون المذكور.
الخاتمة
بعد أن عرضنا لموضوع الإستملاك للمنفعة العامة في ضوء رقابة القضاء الإداري توصلنا إلى نتائج عديدة التي استلزمت بعض التوصيات نوردها على الشكل الآتي:
أولاً: النتائج
1. نزع الملكية الخاصة جائز، إذا كان الهدف منه تحقيق المنفعة العامة، وذلك مقابل تعويض عادل.
2. قرار نزع الملكية للمنفعة العامة في لبنان يكون بموجب مرسوم صادر عن مجلس الوزراء.
3. هناك فرق بين نظام نزع الملكية، ونظام الإستيلاء المؤقّت، والتأميم، والمصادرة، والغصب.
4. إنّ القرار المتعلق بنزع الملكية الخاصة للمنفعة العامة يعتبر قرارا إدارياً، ويجب أن تتوافر فيه كل عناصر القرار الإداري وأركانه.
5. أجاز قانون الاستملاك اللبناني رقم 91/58 نزع ملكية 25% من الأرض مجاناً، وهو ما يعرف بقاعدة الربع المجاني من دون دفع التعويض، إذا كان الغرض من النزع إقامة شوارع، وحدائق، وساحات، ومواقف، ومدارس عامة، وما زاد علىٰ ذلك يتمّ التعويض عنه، مع الملاحظة أنّ هذا العقار يُعفى من ضريبة التحسين إذا خضع لتطبيق هذه القاعدة في عملية استملاك سابق.
6. للقاضي الإداري في لبنان صلاحية تطبيق نظرية الموازنة بين المنافع والمضار وفق ما بينَّاه في مضمون هذه الدراسة، وقد سار القضاء الإداري اللبناني على خطى سلفه الفرنسي في تطبيق هذه النظرية.
7. أجاز القانون الطعن في القرار الإداري إذا شاب قرار النزع أحد عيوب عدم المشروعية، وهي إمّا عيب الشكل، أو الإختصاص، أو المحل، أو الغاية.
8. إنّ الجهة الملزمة بدفع التعويض هي الجهة طالبة نزع الملكية، وليس الجهة القائمة بإجراءات نزع الملكية.
9. إنّ الجهة الناظرة في تحديد التعويض لجان متخصصة تُعْرَفُ بلجان الاستملاك.
يعتبر مجلس شورى الدولة صاحب الإختصاص بالنظر في الطعن بقرارات الإستملاك للمنفعة العامة، ومرجعاً إستئنافياً لقرارات لجان الإعتراض على الإستملاك.
ثانياً: التوصيات
1. النص على أن يتمَّ التعويض عن نزع الملكية مقدمة قبل انتقال ملكية العقار؛ وذلك من أجل عدم ضياع حقوق أصحاب الشأن.
2. النص على مدة لقيام الجهة نازعة الملكية بدفع التعويض للجهة المستحقة له، خاصة وأن الإدارة تقوم باستغلال الفراغ القانوني، واستطالة المدة، إذ تضيع حقوق أصحاب الشأن فتكون مثلاً بين ستة أشهر وسنة من تاريخ نشر قرار نزع الملكية.
3. النص على إلزام الإدارة بنزع ملكية بقية الأرض التي تَمّ نزع ملكيتها، إذا كان من الصعب الإنتفاع بها، وإذا لم يكن للمالك أرض ملاصقة للجزء الذي تَمَّ إستملاكه.
4. القيام بإجراء تحقيق سابق من قبل القضاء المختص يتعلق بتوافر المنفعة العامة المرجوة من المشروع المراد نزع الملكية من أجله، وذلك قبل البدء بإجراءات نزع الملكية، مما يكفل صدور قرار النزع من دون انحراف عن السلطة، ويضمن حقوق المالكين، فهذا الإجراء يوفر الوقت والجهد على القضاء المختص.
المراجع:
1. عصمت عبد المجيد، قانون الاستملاك، رقم 54 لسنة 1970 بين الفقه والقضاء، مطبعة التايمس، بغداد، 1977م، ص 6.
2. سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الإداري، دار الفكر العربي، القاهرة، 1979م، ص 270.
3. عبد الرزاق السنهوري، الوسيط في شرح القانون المدني الجديد، منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت، 2000م، ص 634.
4. محمد أنس قاسم، النظرية العامة للأملاك الإدارة- والأشغال العمومية، الديوان الوطني للمطبوعات الجامعية، الجزائر، 1983م، ص 8.
5. المادة 15من الدستور اللبناني تاريخ 1990/9/12.
6. المادة 2 من قانون الاستملاك اللبناني رقم 58 تاريخ 1991/5/29.
7. مجلس شورى الدولة اللبناني، القرار رقم 480 تاريخ 2006/5/24، (يوسف المعروف بسامي موريس شباط ورفاقة/الدولة ومجلس تنفيذ المشاريع الإنشائية)، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد الثاني والعشرون، المجلد الثاني، 2011م، ص 915.
8. محمد كامل ليلة، نظرية التنفيذ المباشر، دار الفكر العربي، القاهرة، دون سنة نشر، ص57.
9. رشا رضوان عبد الحي، القانون الإداري الخاص، الطبعة الأولى، المؤسسة الحديثة للكتاب، لبنان، 2018م، ص 14.
10. حسني مصطفي حسين بني نصر، نزع الملكية الخاصة للمنفعة العامة، رسالة ماجستير مقدمة إلى الجامعة الأردنية، 1999م، ص35.
11. سهاد براهمي، فكرة المنفعة العمومية في نزع الملكية، رسالة ماجستير في القانون العام، مقدمة إلى جامعة محمد بوقرة، الجزائر، 2013، ص344.
12. إبراهيم عبد العزيز شيحا، مبادئ القانون الإداري، الدار الجامعية، بيروت، دون سنة نشر، ص 133.
13. وفاء سيد أحمد محمد خلاف، قيود الملكية للمصلحة العامة، دار النهضة العربية، القاهرة، 1996م، ص 230.
14. أحمد أحمد الموافي، فكرة المنفعة العامة في نزع الملكية الخاصة، أطروحة دكتوراه مقدمة إلى كلية الحقوق، جامعة الإسكندرية، 1992م، ص 18.
15. مجلس شورى الدولة اللبناني، القرار رقم 463 تاريخ 2006/5/11 ، (الشركة المتحدة للتنمية العقارية/الدولة)، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد الثاني والعشرون، 2011م، ص 879.
16. مجلس شورى الدولة اللبناني، قرار رقم 221، تاريخ 18 كانون الأول 2003، (ش. أردجيان/الدولة)، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد 20، 2008، ص 401.
17. مجلس شورى الدولة اللبناني، قرار رقم 335 تاريخ 2016/3/15، (ندى كمال روضة/الدولة- وزارة الدفاع الوطني)، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد الثاني والعشرون، 2011م، ص 631.
18. مجلس شورى الدولة اللبناني، قرار رقم 540 تاريخ 2007/5/24، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد الثالث والعشرون، المجلد الثاني، 2012، ص 1214.
19. مجلس شورى الدولة اللبناني، القرار رقم 480 تاريخ 2016/5/24، (يوسف المعروف بسامي موريس شباط ورفاقة/الدولة ومجلس تنفيذ المشاريع الإنشائية)، مجلة القضاء الإداري اللبناني، العدد الثاني والعشرون، المجلد الثاني، 2011م، ص 915.
20. قرار مجلس شورى الدولة اللبناني رقم 106 تاريخ 1997/11/20.
21. وفاء سید أحمد محمد خلاف، قيود الملكية للمصلحة العامة، أطروحة دكتوراه، جامعة القاهرة، 1996م، ص234.
22. المادة التاسعة من القانون رقم 91/58 من قانون الاستملاك اللبناني.
“محكمة” – الأربعاء في 2023/4/19