قراءة في التعديلات المُقترحة على قانون تنظيم الموازنة المدرسية : تناقض ومخالفات وتعقيدات تجعله غير قابلٍ للتطبيق/ ملاك حمية

المحامية ملاك نعمة حمية:
لم تعد بعض أحكام القانون رقم 96/515 المُتعلق بتنظيم الموازنة المدرسية ووضع أصول تحديد الأقساط المدرسية في المدارس الخاصة غير المجانية، قابلة للتطبيق منذ بدء الأزمة الإقتصادية التي ضربت لبنان وبسببها، الأمر الذي يستوجب إجراء تعديلات على بعض مواده تُواكب التطورات الحاصلة، وتضع أصولاً وأسُساً قانونية جديدة قابلة للتطبيق وغير مُعقدّة لتحديد الأقساط المدرسيّة.
بتاريخ 2024/4/30 قدّم النائبان حليمة القعقور وأسامة سعد إلى المجلس النيابي إقتراح قانون يرمي إلى تعديل أحكام القانون رقم 96/515 المذكور أعلاه، وُصف بالتعديل النهائي والشامل، إلا أنه وبعد قراءة مضمونه، يتبيّن أنّه قد وُضع بشكل مُتسرّع، غير إحترافي وغير مهني، ولا يُحقّق الغايات المرجوة منه والتي طال انتظارها، كونه مشوباً بمُخالفات قانونيّة، ويحتوي على مسائل مُناقضة لقواعد قانونية آمرة ونافذة، وتعقيدات تجعله غير قابل للتطبيق، وسنعرض في ما يلي بعضاً من هذه المخالفات والتناقض:
1- بدأ هذا الإقتراح بتعديل البند (أ) من المادة الأولى من القانون رقم 96/515 المُتعلق بكيفيّة تنظيم الموازنة المدرسيّة، فجرى إدخال عبارة: ” بأي عملة كانت”، بمعنى أنّ ذلك يسمح للمدارس الخاصة بتنظيم الموازنة المدرسيّة بأي عملة كانت، وهذه المسألة تُشكّل خطراً على الأمن التربوي، كما أنها تجعل من التعديلات الأخرى المُتعلقة بالموازنة المدرسية غير ذي جدوى.
وبموجب هذا التعديل أصبح يحق للمدارس الخاصة تنظيم موازناتها بالعملة الأجنبية، وبالتالي أجاز لها تحديد الأقساط بالعملة الأجنبيّة حصراً، ومن ثمّ إلزام الأهالي بدفعها بغير العملة الوطنية، وهذا الأمر يُخالف النظام العام لا سيما المالي منه، والمبدأ السيادي للعملة الوطنية على باقي العملات الأجنبية.
ومن جهة ثانية، أبقى هذا الإقتراح على نموذج المُوازنة القديم المُرفق بالقانون رقم 96/515، دون إجراء أيّ تعديل عليه، وهذا النموذج يُحدّد بنود الموازنة (نفقات وإيرادات) بالليرة اللبنانيّة حصراً، مما يُشكل تناقضاً كبيراً في الفقرة (أ) عينها المقترح تعديلها، ويُؤدي إلى الإستحالة في تطبيقها.
وكان من الأجدى ترك النص القديم كما هو عليه وإضافة عبارة : تُنظم الموازنة المدرسيّة في المدرسة الخاصة غير المجانية ” بالليرة اللبنانية ” وفقاً للنموذج المرفق..، وذلك للتأكيد على أنّ المُوازنة المدرسيّة لا يُمكن أن تُنظّم إلا بالعُملة الوطنيّة.
ومن جهة ثالثة، إنّ الفقرة المُضافة إلى البند (أ) والمُتعلّقة بعدم جواز أن تفرض المدرسة الخاصة على التلميذ غير القسط المدرسي، تُصبح لزوم ما لا يلزم طالما أنّه قد سُمح لهذه المدرسة بموجب إقتراح القانون المذكور، بأن تُنظّم موازنتها بالعملة الأجنبيّة ومن ثم استيفاء القسط المدرسي بهذه العملة الأخيرة، وبالتالي إعطاؤها الحق بإدخال كافة النفقات التي تُقدّرها بالعملة الأجنبية في بنود المُوازنة، بعدما كانت تفرضها على الأهالي من خارجها.
ومن جهة رابعة، لقد أبقى اقتراح القانون على البند (أ) من الفقرة أولاً (باب النفقات) من المادة الثانية من القانون رقم 96/515 كما كان عليه دون أي تعديل، وهذا البند يتعلّق بالرواتب والأجور وملحقاتها المُستحقة لأفراد الهيئة التعليمية الداخلين وغير الداخلين في الملاك، إضافة إلى المُستخدمين الخاضعين لقانون العمل، وينص في ما خصّ أفراد الهيئة التعليميّة بفئتيْه المذكورتيْن أعلاه على أن تُقيّد المدرسة في هذا البند الرواتب والأجور المُستحقة لهم وفقاً للقانون، أي تلك التي حُدّد آخرها في العام 2017 بموجب القانون رقم 2017/46 ، في حين أنّ الواقع الراهن أصبح مُغايراً تماماً، ولم يعد أي من أفراد الهيئة التعليمية المذكورين يتقاضى راتبه وفق القانون المذكور أعلاه، بل أصبحوا يتقاضون جزءاً كبيراً من رواتبهم بالدولار الأميركي تستوفيه المدرسة من الأهالي على شكل مساهمات من خارج الموازنة المدرسية، وهذه المسألة الأخيرة (المساهمات) قد شرّع التعديل المُقترح للمدارس الخاصة استيفاءها من الأهالي بالدولار الأميركي في الفقرة ثانياً من المادة الثانية، شرط قيدها في باب الإيرادات على شكل ” إيرادات استثنائية “، وهذا بدوره إقتراح خاطئ، لأنّ هذه الإيرادات الموصوفة بالإستثنائية قد أصبحت منذ سنوات نفقات أساسيّة، وبالتالي يجب من أجل تخفيف التعقيدات في القانون أن تدخل في صلب البند (أ) المذكور أعلاه، تحت عنوان ” نفقات إستثنائية”، وذلك بعد تحديد نسبة مُحددة لها من أساس الراتب، وبعد تحويلها إلى الليرة اللبنانية وفق سعر صرف السوق، وما يلزم لذلك من إجراء تعديل على نموذج المُوازنة، لكي تصبح خاضعة لرقابة لجنة الأهل ووزارة التربية والقضاء، وذلك إلى حين سن تشريع يُصحّح رواتب وأجور أفراد الهيئة التعليمية.
إنّ هذا الخلل الذي لم يعالجه الإقتراح، والمُتمثّل باستمرار قيد قيمة الرواتب والأجور في باب النفقات بقيمتها التي كانت عليها قبل الأزمة، والتي تُشكّل نسبتها 65% من مجموع المُوازنة المدرسيّة، والتي على أساسها تُحتسب نسبة الـ 35% المُتبقية للنفقات التشغيليّة للمدرسة، وحشو الإقتراح باستثناءات ستزيد الأمور تعقيداً (كما سنُبيّن في ما يلي)، إضافة إلى أنّ مُخالفة التعديلات الأخرى المُقترحة للنصوص القانونية النافذة، والتناقض الواقعي والقانوني الذي يحتويه، تجعل منه غير صالح وغير قابل للتطبيق.
2- إنّ الإقتراح قد تميّز بالإبقاء على الإستثناءات الواردة في القانون رقم 96/515 ، وبإضافة استثناءات أخرى جديدة عليها، وهذا الأمر غير سليم وغير مرغوب به عند تشريع أي قاعدة قانونيّة،
فمن جهة أولى، إنّ الإستثناءات الموجودة أصلاً في القانون قد وردت في العام 1996 ليُعمل بها لمدة خمس سنوات فقط وفق ما نصت عليه المادة 20 منه، لا لكي تبقى عشرات السنوات، وهي أصلاً مخالفة لمبدأ العدالة والإنصاف،
ومن جهة ثانية، إنّ القاعدة القانونيّة يجب صياغتها بشكل واضح وصريح تجنباً للتأويل وتعدّد التفسير بما يتعارض مع إرادة المُشرع، لكي تضمن وجوب إحترامها وتنفيذها من قبل جميع المعّنيين بها، ولكي تضمن الوضوح والإستقرار في العلاقات التي ترعاها، وإنّ تقييدها باستثناءات كثيرة سيخلق مجالاً واسعاً للتلاعب ولسوء التفسير أو التطبيق أو التنفيذ. وسنذكر في ما يلي بعض الأمثلة التي وردت في الإقتراح لهذه الجهة:
– أبقى الإقتراح بصورة إستثنائية على جواز قيام الأشخاص المعنويين الذين يملكون عدة مدارس بتقديم موازنة واحدة شاملة لجميع مدارسهم لتخفيف الأقساط عن تلامذة إحداها أو أكثر وتحميلها لتلامذة مدارسهم الأخرى، فهذا الإستثناء يجب أن يُلغى حتماً لمخالفته مبادئ الشفافية والمساواة والعدالة والإنصاف.
– أبقى الإقتراح المذكور على قاعدة توزيع النسب بين مُختلف بنود المُوازنة المنصوص عنها في البند (ج) من الفقرة أولاً من المادة الثانية من القانون رقم 96/515 على حالها، إلا أنه وضع إستثناءيْن على هذه القاعدة في المادة الثالثة منه يتعلقان بنفقات المدرسة التشغيليّة، من شأنهما إضعاف مبدأ إلزامية القاعدة المذكورة أعلاه، وخلق مساحة للتحايل على القانون، وإضافة المزيد من التعقيدات على كيفية تنظيم الموازنة المدرسية.
– طال الإستثناء أيضاً إيرادات المدرسة الأخرى من غير الأقساط، عندما نصّ التعديل المُقترح على وجوب قيد جميع المبالغ التي تحصل عليها المدرسة الخاصة من خارج الموازنة في باب الإيرادات من هذه الأخيرة على شكل ” إيرادات استثنائية “، ومن بينها المساهمات التي تستوفيها المدارس الخاصة من الأهالي بالدولار الأميركي، (وفق ما جرى بيانه أعلاه) وغيرها من الإيرادات، (وفق ما سيجري تفصيله في الفقرة الثالثة أدناه)، إضافة إلى غيرها من الإستثناءات الواردة في الإقتراح…
ومما لا شكّ فيه، أنّ كثرة الإستثناءات تُفقد النص الأساسي قوته الإلزامية، وقد تؤدي إلى خلق تعقيدات وتأويلات عند التطبيق، وكان الأجدى وضع قاعدة قانونيّة واحدة لكلّ حالة من الحالات المذكورة أعلاه، بشكل واضح وصريح، تُلزم المدارس بتطبيقها دون أي إستثناءات عليها، حتى ولو لزم ذلك تعديل قاعدة توزيع النسب المذكورة أعلاه، أو تشريع النفقات المُبرّرة والضروريّة بعنوان جديد وبشكل مباشر، وإجراء تعديل في نموذج الموازنة (نفقات وإيرادات)، بدلاً من صياغتها بشكل غير مباشر وتقييدها باستثناءات ستزيد الأمور تعقيداً، كون هذه النفقات قد أصبحت أمراً ثابتاً وضروريّاً لمُعالجة الخلل الحاصل في الموازنة المدرسيّة. وفي المُقابل إلغاء بعض النفقات المُكرّرة ذات المفهوم الواحد، وتحديد الحد الأقصى لبعضها الآخر، وإضافة عناوين لمُختلف أنواع الإيرادات التي تحصل عليها المدرسة ضمن باب الإيرادات في نموذج الموازنة، ومنح لجان الأهل ووزارة التربية والقضاء صلاحيات رقابية مُسبقة ولاحقة على الموازنات المدرسيّة، تكون أكثر فعاليّة من تلك السابقة، وإضافة نصوص قانونيّة تتضمن عقوبات مُشدّدة تطال المدارس المُخالفة.
3- إنّ التعديل الوارد في الفقرة (ج) من المادة الأولى المعطوف على التعديل الوارد في الفقرة ثانياً من المادة الثانية المُتعلق بإيرادات المدرسة الخاصة، هو ضروري، إلا أن إيراد عبارة ” وذلك تحت عنوان إيرادات استثنائيّة ” هو غير دقيق وغير صحيح في ما خصّ بعض الإيرادات المذكورة في التعديل. وقد سبق لنا التأكيد في كتابنا وفي دراساتنا ومقالاتنا السابقة منذ سنوات على وجوب أن تُدخل المدرسة الخاصة في بند الإيرادات من الموازنة، جميع المبالغ التي تحصل عليها من خارج الموازنة، والتي يكون مصدرها رسوم التسجيل أو الإنتساب، أو أرباحها من النشاطات أو الكافيتيريا أو النقل أو بيع الزيّ المدرسي أو القرطاسية وغيرها.. وذلك سنداً لمبدأ عدم جواز استيفاء المدارس الخاصة لأيّ أرباح، وانسجاماً مع إرادة المُشرّع والأسباب الموجبة التي أدت إلى إصدار القانون رقم 96/515 ، وذلك كإيرادات أساسيّة وليس كإيرادات إستثنائيّة كما ورد في التعديل المُقترح الذي أخطأ في اعتبارها كذلك، لأنّ أيّ تعديل مُقترح للقانون رقم 96/515 ينبغي بموجبه أن تُصحّح الأخطاء أو أن يتمّ مُعالجة النقص الحاصل في النصوص القانونيّة السابقة، وذلك بصورة واضحة، وصريحة ومُلزمة، دون أن يترك مجالاً للتأويل أو للتلاعب مُجدداً بهذا الخصوص.
ومن جهة ثانية، إنّ ما يُمكن وصفه بالإيرادات الإستثنائية، هو فقط ما لم يكن بالإمكان تقديره أو تحديده عند وضع المُوازنة، أي خلال الفصل الأول من العام الدراسي، والتي يكون مصدرها خارجياً ومُحتملاً، كالمنح أو الهبات أو المساعدات بأي عملة كانت، ففي حال حصول المدرسة الخاصة على أي منها، يجب حكماً أن تضع مُلحقاً بها بوصفها إيرادات إستثنائيّة بعد تحويلها إلى العملة اللبنانية بحسب سعر صرفها في السوق الحرة، وهذا المُلحق يجب أن يتضمّن قيمة التخفيض الذي سيلحق بالقسط المدرسي جراء الحصول على هذه الإيرادات الإستثنائية، ومع الإشارة بأنّ هذا النوع من الإيرادات إن حصلت عليه المدرسة الخاصة أو توافر قبل وضع المُوازنة، فيجب حينها أن يدخل حكماً ضمن باب الإيرادات الأساسي من الموازنة.
4- إن التعديل المُضاف على آخر البند (د) من الفقرة أولاً من المادة الثانية والذي ينص: ” لا يُعمل بأحكام البنديْن 5 و6 إلا في حال تجاوز مجموع قيمتهما ما تم تحديده في البند 4 من موازنة السنة المدرسية السابقة” هو تعديل خاطئ ومُخالف للقانون، لأنّه خلط بين مفهوم تعويضات الصرف القانونيّة العائدة لفئات العاملين الثلاث في المدرسة الخاصة، إذ إنّ تعويض الصرف المذكور في البند (4) يتعلّق بأفراد الهيئة التعليمية غير الداخلين في الملاك، والتعويض المذكور في البند (5) يتعلّق بأفراد الهيئة التعليمية الداخلين في الملاك، أما تعويض الصرف المذكور في البند (6) فيتعلّق بالعاملين الخاضعين لقانون العمل.
5- ولجهة الإجراءات المُتعلّقة بعملية إنتخاب لجان الأهل في المدرسة الخاصة، فقد أبقى الإقتراح على مُعظم النصوص القديمة، والتي قام بنقلها وجمعها من القانون رقم 81/11 والمرسوم التطبيقي له رقم 81/4564، إضافة إلى ما ورد بخصوص ذلك في القانون رقم 96/515 ، والتي من بينها ما كان يجب تعديلها (المهل المُتعلّقة بعملية انتخاب لجان الأهل – تعزيز الحماية القانونيّة للتلامذة …)، أو إلغاءها (رفض طلب الترشيح مباشرة بعد تقديمه..).
وقد أضاف الإقتراح على النصوص القديمة بعض التعديلات، والتي من بينها ما يُلزم المدرسة على إجراء إنتخابات لجان الأهل، وهذا أمر ضروري وصحيح، ولكن من بينها ما يتناقض مع نصوص قانونية نافذة، أو يُلحق الضرر بمصالح المُرشّح لهذه الإنتخابات، أو يتناقض مع مضمون الفقرة نفسها، ومنها على سبيل المثال لا الحصر:
– السماح بتقديم طلب الترشيح بالبريد الإلكتروني، دون التّنبه إلى إمكانية إدلاء المدرسة بعدم وصول مثل هذا الطلب إليها، في حين أنّ النص الأساسي يوجب تقديم الطلب شخصياً وباليد مُقابل إشعار … وكان ينبغي كما جرى بيانه أعلاه، إجراء تعديل على تتمة الفقرة المذكورة وإلغاء حق المدرسة برفض طلب الترشّح مباشرة بعد تقديمه، وإعطاءها هذا الحق مع التبرير بعد دراسة طلب المُرشح والتأكد من عدم توافر شروط الترشّح لديه.
– الجمع بين عبارة ” يُفترض لقبول طلب الترشيح أن يكون المُرشّح مُستوفي الشروط…” وعبارة ” لا يحق للمدرسة أن ترفض أي طلب يستوفي الشروط” في الفقرة نفسها ، لأنّ الإفتراض والجزم لا يُمكن جمعهما معاً.
– إخراج النظام المالي للمدرسة من نظامها الداخلي، على الرغم من إعتباره جزءاً منه وذلك في المادة 20 من المرسوم رقم 81/4564 ، وذلك دون إجراء التعديل اللازم بهذا الخصوص على المادة 20 المذكورة.
6- لجهة ما يتعلّق بمسألة النظر بالنزاعات الناشئة عن تطبيق القانون رقم 96/515 ، فقد احتوى التعديل المُقترح على مُخالفات فاضحة لنصوص قانونيّة نافذة، وعلى تناقض كبير في تسمية الجهة صاحبة الحق والصلاحيّة في إتخاذ القرار النهائي في مسألة تحديد الأقساط.
فمن جهة أولى، أعطى اقتراح القانون لقاضي الأمور المُستعجلة الصلاحية والإختصاص الشامل للنظر بالنزاعات الناشئة عن تطبيق القانون رقم 96/515، في حال عدم تشكيل المجالس التحكيميّة (أي هو اختصاص مُفترض)، وحفظ له هذا الإختصاص في المواد ذات الأرقام 12، 13، 15، و17، على الرغم من أنّ القانون لا يُجيز لقاضي الأمور المُستعجلة التّعرّض لأساس النزاع وأصل الحق، ويعتبر قراراته لا تتمتّع بحجية القضية المحكوم بها بالنسبة لأصل الحق.
ومن جهة ثانية، أوجب إقتراح التعديل على مصلحة التعليم الخاص تحديد قيمة الأقساط للمدرسة ونصّ على أنّ المدرسة تُصبح مُلزمة بهذه القيمة (المادة 13)، ثم سمح بالإعتراض على هذا التحديد الذي سبق ونصّ على إلزاميّة تقيّد المدرسة به، ومن ثم نصّ على جواز الطعن بنتيجة الإعتراض أمام المجلس التحكيمي أو قاضي الأمور المُستعجلة، وقد وصف قرارات هذا الأخير بالمُبرمة.
ومن جهة ثالثة، إنّ التناقض والمُخالفات المُشار إليها أعلاه، ستخلق حتماً نزاعات جديّة حول الجهة صاحبة الصلاحيّة والإختصاص للنظر في النزاعات المذكورة أعلاه، لا سيما النزاع المُتعلّق بتحديد القسط المدرسي.
وفي الختام، إنّ الملاحظات المشار اليها أعلاه على إقتراح القانون المُقدّم إلى المجلس النيابي بهدف تعديل أحكام القانون رقم 96/515 ، تُمثل اليسير من العيوب التي يشوبها الإقتراح المذكور، والتي من شأنها أن تجعل هذا الإقتراح غير قابل للتطبيق، ولا يُلبي إطلاقاً الغايات المرجوّة منه، بل يزيد الأمور تعقيداً.
“محكمة” – الأربعاء في 2024/5/15