قرارات المصرف المركزي في اختبار سيادة القانون/سابين الكك
د. سابين الكك*:
لا بدّ بادئ ذي بدء من تعريف المفهوم التنظيمي لقرارات مصرف لبنان الصادرة بموجب تعاميم بشكل عام.
التنظيم هو الإجراء المعياري أو شبه المعياري الذي يرافق مجالًا معيّنًا، ممّا يضمن استمرارية في القدرة التشغيلية المبتغاة بصورة منفتحة على المتغيّرات والمستجدّات الملحّة، ولكن، بوتيرة تأقلُم تدريجية لا تُحدِث إرباكًا. ولأنّ عملية إرساء الإجراءات التدبيرية بصورة قانونية تتطلّب، صلاحيات أو امتيازات تُمنح لهيئة ناظمة أو مرفق عام أو…، فإنّ الطابع المؤسّساتي السلطوي يطغى عادة على الجانب الإجرائي الترتيبي خاصةً، عندما تتجلّى تلك الصلاحيات من خلال مؤسّسة مستقلّة تمارس مهمّة شرطة إدارية (Loi Police). مَهمّةٌ، تَمنَح صلاحيات اللّجوء إلى مجموعة متنوّعة من الأدوات التنظيمية، بعضها له مميّزات القاعدة الملزمة مثل التفويض والعقوبة وبعضها الآخر يتّسم بخصائص القواعد غير الملزمة مثل التوصيات أو التوجيهات، وتبقى فئة من الإجراءات المرنة بطبيعتها والتي غالبًا ما تثير لغطًا قانونيًا حول مدى إلزاميتها مثل، تعاميم مصرف لبنان.
يُعنى المصرف المركزي، على اعتباره هيئة ناظمة، بسلامة النقد الوطني ليؤمّن؛ نموًا إقتصاديًا واجتماعيًا [[i]]. وبغية، إدارة هذا المرفق “الإقتصادي – الإجتماعي” أُوكِل إليه، شأن ديمومته واستمراريته وأنيط به، تنظيم الشؤون والقطاعات الواقعة في مجاله، وذلك من خلال تحصين؛ القطاع المصرفي والمؤسّسات المالية كما الأسواق النقدية والمالية.
وبهذا المعنى الدقيق، يقع مصرف لبنان في خانة من الإزدواجية حول طبيعة أعماله [[ii]. الأمر الذي خلق تحدّياتٍ خلافية حول توزيع قواعد الإختصاص بين، القضاء الإداري والقضاء العدلي، حيث بدت المعايير أكتر تماهيًا في محطّات عديدة، مثل تداخل المهمّة التنظيمية لسوق القطع مع الدور التجاري المباشر لمصرف لبنان في الأسواق المالية [[iii].
أوّلًاـ المركزي؛ صلاحيات ما دون السلطات الدستورية الثلاث
مُنح البنك المركزي من قبل المشرّع اللبناني، وبإطار ممارسته لمهمّته التنظيمية والرقابية، صلاحية إيجاد التوليفة الإجرائية لتطبيق أحكام قانون النقد والتسليف، وعليه يستمع القضاء الإداري في مراجعة الإبطال لمختلف المنازعات المتعلّقة بالقرارات التي تخطّى بها الحاكم حدّ السلطة. وبهذه الصفة، تمّ حسم موقف مجلس شورى الدولة اللبناني، لجهة صلاحيته البحث في شرعية قرارات وتعاميم المصرف، سواء تلك التي تحمل نزعة عامة جماعية أو حتّى تلك التي تصدر بصورة فردية مباشرة بوجه إحدى المؤسّسات المصرفية أو المالية التابعة تنظيمًا ورقابةً له[iv]
أمّا الاجتهاد الفرنسي فقد استقرّ على عدم اختزال الطعون لتجاوز حدّ السلطة في نطاق القرارات الإلزامية فقط، بعد أن برز ميلٌ واضحٌ إلى إلغاء حتّى الإجراءات التي تبدو غير ملزمة، كتلك التي تصدر بشكل توصيات وتوجيهات، وذلك في كلّ مرّة، يُحتمل أن تُحدث آثارًا كبيرة، اقتصادية ومالية، أو تهدف إلى التأثير بشكل وثيق على المستوى الاقتصادي-الاجتماعي للأشخاص، الطبيعيين والمعنويين الموجّهة لهم [[v]].
بهذا المعنى المُحكم لمفهوم القرارات والتدابير القابلة للطعن لتجاوز حدّ السلطة، والصادرة عن البنك المركزي كهيئة ناظمة تدير مرفقًا عامًا إقتصاديًا، يمكن للقضاء الإداري اللبناني النظر بمشروعية، الإجراءات ذات الصفة الإلزامية، وأيضًا في التعاميم، وإن كان ظاهرها إختياريًا أو رضائيًا أو توجيهيًا طالما أنّ من شأنها، ترتيب نتائج إقتصادية على الأشخاص الثالثين.
اتصفت صيغ تعاميم مصرف لبنان بأسلوبها الغامض واستدامت في ذلك نهجًا مقوّضًا للشفافية والوضوح بالرغم من دورهما المهمّ في إرساء قواعد الحوكمة في القطاع المالي.
وفي هذا المجال، نعرض، على سبيل المثال لا الحصر، للتعميم رقم ١٥٤ تاريخ 2020/8/27 نموذجًا فاضحًا للمواربة. حيث أوعزت المادة الثانية، أوّلًا، بند ١ و٢، للمصارف أن تقوم “بحثّ عملائها” على إعادة الأموال المحوّلة للخارج منذ تاريخ 2017/7/1، إيحاءً منه بأنّ التدبير غير ملزم أو اختياري للعميل. وأيضًا، في المادة الرابعة البند ثالثًا، عندما طلب إلى المصارف اتخاذ التدابير القانونية والنظامية “لإتاحة الإمكانية الرضائية لمودعيها بتحويل ودائعهم لديها إلى أسهم في رأسمالها”، ولكن، سرعان ما تبدّلت الصيغة الرضائية التي طبعت البنود المشار إليها آنفًا، وانكشفت نوايا المركزي في المادة الخامسة، أوّلًا وثانيًا، التي نقضت الطابع الإختياري، حيث أكّدت العبارات الجازمة والمطلقة في صياغة البنود بأنّ، أيّ مخالفة قصدية أو غير قصدية، من المصرف المعني في تطبيق القرار بأكمله، ستعرّضه لعقوبات إدارية وجزائية تصل حدّ اعتباره متوقّفًا عن الدفع، كما وستحوّل كلّ متقاعس عن تطبيق القرار لمرتكبٍ تحت عقوبات القانون 2015/44.
وأكثر من ذلك، جاء التعميم الأساسي رقم ١٥٨ تاريخ 2021/6/8 ليخرج المودعين، الممتنعين عن تطبيق التعميم ١٥٤، من أحكامه. إذًا، يتصف القرار الصادر بالتعميم ١٥٤ بالطابع الإكراهي البحت، لما يترتّب عليه، من؛ تداعيات قانونية ومصرفية ومالية بحقّ الملتزمين بتنفيذه وعواقب قسرية غير مشروعة بوجه المتخلّفين عن تطبيقه.
إنّ مجرّد ادّعاءات المركزي، حاكميةً ومجلسًا، بعدم إمكانية الطعن بالتعاميم، مرةً بصياغة مموّهة تخلق لبسًا في مدى قوّتها الإلزامية، وتارةً بتحديد نطاق الإرغام ❞حسب الحالة❝ وتقديمها على ميزان استنسابية التطبيق، لا تنفي قانونًا، عن أيّ قرار تنظيمي قابليته للطعن أمام مجلس شورى الدولة لتجاوز حدّ السلطة.
ثانياً- حدود صنع القرار التنظيمي في مصرف لبنان
إستقرّ الإجتهاد الإداري اللبناني، على تأكيد استقلالية حاكم المركزي بأعلى هرم مؤسّسة، هي صاحبة الإمتياز بإصدار النقد الوطني[vi]، وهو بأصله امتياز للدولة أحيل له استثناء، دون أن يُخرج البنك المركزي بالمطلق عن كيان أجهزة الدولة الإدارية والتنظيمية، أو أن يرفعه:”إلى مصاف السلطات الدستورية الثلاث المحدّدة حصرًا في الدستور اللبناني”[vii].
من الثابت، بأنّ مصرف لبنان يجب أن يمارس وظيفته بأبعادٍ ترتيبية محضة، تطبيقًا وأهدافًا، بعيدًا كلّ البعد عن الابتكارات المالية والهندسات النقدية ذات النزعة التشريعية، والتي تؤدّي بآثارها إلى استحداث أوضاع قانونية من خارج سياق المبادئ الدستورية، لا سيّما، اعلاء النظام الإقتصادي اللبناني الحرّ وصون الملكية الفردية واحترام كافة حقوق الإنسان والحرّيات الأساسية كما أقرّتها المواثيق الدولية.
لهذا، يعتبر موجب التقيّد بتلك المبادئ من صلب مسؤوليته، كشخص معنوي من أشخاص القانون العام، خاضع للأسس الميثاقية مثل جميع الأجهزة الإدارية، كما ولمعايير تقييم أداء حاكمه الوظيفية، لتأطير النظم الاقتصادية والمالية الراعية لها[viii].
ويتضح لنا من خلال ما تقدّم، أنّ الصلاحيات التدبيرية المنوطة بالمصرف المركزي، إنّما ترتكز في مشروعيتها على امتياز عام ممنوح له ضمن المبادئ القانونية العامة المستقرّة، دستورًا، نصًّا واجتهادًا. واستنبط مجلس شورى الدولة اللبناني في قراراته المبادئ العليا، كقوّة ملزمة للإدارة فيما يصدر عنها من تدابير وتصرّفات، مؤكّدًا، وجوب التقيّد بمقدّمة الدستور وركيزتها ضمير الجماعة؛ نواة أيّ وثيقة وطنية.
أمّا في الواقع، تخالف العديد من قرارات مصرف لبنان الصادرة بتعاميم الحاكم المركزي، المبادئ القانونية الملزمة والمعتمدة في القضاء الإداري اللبناني لناحية: الإعتراف بالحقوق الفردية، تحقيق التماثل والمساواة بين الأفراد في المراكز القانونية، احترام الحرّيات الاقتصادية، تأمين استقرار المعاملات والأوضاع القانونية، لا سيّما في ما يأتي:
١. التعدّي على حرمة الملكية الفردية وما تولي صاحبها من حقوق مصدرها الوحيد مشيئته الحرّة”❞المعلومة أو المقدّرة”. إذ تتعدّى كلّ التعاميم المذكورة سابقًا على حقوق المودعين، المنبثقة أساسًا عن المنظومة التشريعية اللبنانية المتآلفة مع الدستور، والبارزة من خلال توجّه مبدئي لا لبس حوله كرَّسه قانون الموجبات والعقود حين ارتقى بالنظام المدني اللبناني للملكية، إلى مرتبة الحقوق المقدَّسة برمزية عبارة “ربّ المال”، الواردة أكثر من عشرين مرّة في مَتنه.
وحيث لا يقع الجدل، على الدلالات اللغويّة لإسم الربّ المضاف والتي تحتضن معنى؛ السيّد والمالك والقيّم بسلطان الإرادة التي تعلو ولا يعلى عليها، حتماً لا يجوز، تواني القضاء الإداري عن ابطال أيّ قرار من شأن بنوده، الملزمة أو غير الملزمة، المسّ بمشيئة أولياء المال “الربانية” التي ترتفع إلى مصافٍ.. أسمى من الدساتير.
٢. خَرْق مبدأ تماثل المساواة بين الأفراد في المراكز القانونية، بتعسّف مصرف لبنان وإصراره على تشويه المبادئ العامة، مثل في تعميمه رقم ١٥٨ من خلال إعلائه مصلحة المصرفيين على مصلحة المودعين وتخطّي واقع المهمّة المنوطة به ليستحدث استنسابًا، فئة غير مقوننة من ودائع “الحسابات الخاصة” قادرة على استرداد أموالها بآلية دخيلة على المنظومة القانونية وكأنّه أراد أن، يضفي شرعية، ولو وهمية، لتجاوزات المصارف ويجعل الحقّ القانوني للمودع؛ “ربّ المال”.. باستعادة أمواله من المصارف اللبنانية امتيازًا “خاص” مرتبط فقط، بظروف، أو صيغ، أو حسابات، أو ابتكارات، أو شروط، أو مبادرات مستجدّة من خارج القواعد النافذة.
وبذلك، أردف المجلس المركزي وحاكمه، بغوغائيتهم المطلقة، ودائع “الحسابات الخاصة” بامتيازات لا يملكونها أصلًا وتنكّروا بالمقابل، لحقوق المودعين كلّ المودعين، المقدّسة؛ دستورًا وتشريعًا.
٣. إعاقة الحرّيات الإقتصادية وتقويض أسس القانون الخاص؛ الركن الأهمّ، أوّلًا، في بناء ركائز جذب رؤوس الأموال والاستثمارات، وثانيًا، في تأمين استقرار كافة قطاعات الاقتصاد اللبناني. وعِوض العمل على تحقيق “نمو اقتصادي واجتماعي مستمرّ” في ظلّ واقع ائتماني متعثّر، تحوّلت المهمّة العامة للمصرف عن الغاية التي من أجلها مُنح كافة الصلاحيات والامتيازات، والتي وصّفها مجلس شورى الدولة اللبناني بأنّها ذات طابع اقتصادي تهدف إلى المحافظة على النظام العام.
وبهذا المعنى قضى مجلس شورى الدولة الفرنسي بأنّ أعمال السلطات الإدارية المستقلّة، المسؤولة عن مهام التنظيم الإقتصادي تدفع القاضي الإداري إلى مراجعة مختلف جوانب قراراتها التي تتضمّن إجراءات ذات تقنيات احترافية عالية. إذ يُفترض، وقبل كلّ شيء، التحقّق من احترام هذه الهيئات الناظمة لحدود صلاحياتها وأيضًا، تقييم القرار ككلّ، في إطار المهمّة الشاملة الموكلة إليها، لتبيان مدى تناسب وضرورة وملاءمة القرار مع النظام الاقتصادي العام والمصلحة العليا للفئة المقصودة مباشرة بالحماية[ix].
٤. المسّ باستقرار التعاملات القانونية القائمة وبينما، يُفترض أن تُحرز المصارف نشاطًا ماليًا ذات تأثير إيجابي في حركة الإنتاج وتنمية الاقتصاد بحرّيةٍ تامة، مُحقِّقةً بذلك دور الوسيط في إرساء قاعدة التوازن الائتماني بين المدّخرات والإستثمارات لتأمين الإستقرار المالي، يعمد مصرف لبنان من خلال بعض التعاميم إلى، إذاعة الفوضى في الوضع اللبناني المأزوم عن طريق الإنقلاب على مفاهيم العمليات المصرفية المألوفة والمعتادة بين العملاء، نذكر منها على سبيل المثال لا الحصر؛ رجعية مفعول القرار القاضي باستعادة ١٥٪ من المبالغ المحوّلة منذ 2017/7/1، حتّى أموال الإعتمادات المستندية بحسب ما ورد في التعميم ١٥١.
٥. إنتهاك أسس حقوق الإنسان عبر إلغاء مشروعية عمليات مصرفية بمفعول رجعي وتجريم كلّ متقاعس عن تطبيقها إلى أحكام قانون 2015/44 المتعلّق بمكافحة جرائم تبييض الأموال والإرهاب، وبهذا يكون قد خرج مصرف لبنان عن إطار الشريعة الجزائية القائمة ونسف قاعدة “لا جريمة ولا عقوبة دون نص” وقد تجاوز بذلك صلاحياته، التي تتيح له فرض عقوبات إدارية محضة، وصولًا إلى تجريم عمليات مصرفية وقعت في ظلّ تشريع يسمح بها وينظّمها.
وإذ يبقى القضاء الإداري الملاذ الأوّل والأخير ضدّ قرارات جائرة صادرة بتوقيع حاكمية ومجلس المصرف المركزي[x] إلّا أنّ البنوك اللبنانية تجرأت منذ اندلاع الأزمة في تشرين ٢٠١٩ وببرودة أعصاب على ارتكاب المعاصي المصرفية تحت مظلّة تعاميمٍ عاثت في أموال المودعين… تجاوزًا وتماديًا وتعسّفًا وفسادًا دون أن يُطعن بها ولو مرّة.
[i] المادة ٧٠ من قانون النقد والتسليف
[ii] إزدواجيةٌ كرّسها المشرّع اللبناني صراحة في قانون النقد والتسليف، عندما نصّ في المادة ١٣ منه على أنّ: “المصرف شخص معنوي من أشخاص القانون العام… وهو يعتبر تاجرًا في علاقاته مع الغير ويُجري عملياته وفقًا للقواعد التجارية… لا يخضع لقواعد الإدارة وتسيير الأعمال وللرقابات التي تخضع لها مؤسّسات القطاع العام… لا تطبّق عليه أحكام قانون التجارة المتعلّقة بالتسجيل في السجّل التجاري… لمحاكم بيروت دون سواها صلاحية النظر في جميع النزاعات بين المصرف والغير”.
[iii] إذا كان القضاء العدلي صالحًا للنظر في النزاعات الناشئة عن الأعمال التي يكتسب فيها أو بمناسبتها المصرف صفة التاجر، فإنّ القضاء العدلي غير مختص وغير صالح على الإطلاق للنظر في القضايا والنزاعات الناشئة عن ممارسة مصرف لبنان صلاحياته كسلطة عامة. شورى الدولة، مجلس القضايا، رقم ٢٧٨ تاريخ 1995/2/15 ، مركز المعلوماتية القانونية في الجامعة اللبنانية.
[iv] بما أنّ المشترع قد أعطى والحال هذه بموجب المادة ٧٠ من قانون النقد والتسليف حاكمية مصرف لبنان وسائل تنظيمية لتنفيذ سياستها النقدية ومنحها امتيازات السلطة العامة لاتخاذ أعمال أو تدابير من جانب واحد تنشئ بحدّ ذاتها واجبات والتزامات للأشخاص الثالثين، علمًا أنّ القانون الخاص لا يعرف مثل هذا النوع من التدابير. شورى الدولة، رقم ١٦٠ تاريخ 1993/12/6، مركز المعلوماتية القانونية في الجامعة اللبنانية.
[v] Le Conseil d’Etat a ainsi jugé recevables les recours tendant à l’annulation d’un communiqué publié par l’Autorité des marchés financiers sur son site internet mettant en garde les investisseurs contre les conditions dans lesquelles étaient commercialisés certains produits de placement. CE, Assemblée, 21 mars 2016, Société Fairvesta International GmbH et autres, nos 368082, 368083 et 368084, Rec. ou encore l’annulation de recommandations émises par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution sur les conventions conclues entre les entreprises d’assurance et les intermédiaires en assurance concernant la distribution des contrats d’assurance vie, qui ont pour objet d’inciter leurs signataires à modifier sensiblement leurs relations réciproques. CE, 20 juin 2016, Fédération française des sociétés d’assurances, n° 384297, T
[vi]المادة ٧ من قانون النقد والتسليف.
[vii] شورى دولة، مرجع سابق.
[viii] أولى المشرّع مصرف لبنان أساسيًا سلطة عامة إقتصادية Police Economique لاتخاذ جميع التدابير في الأمور المتعلّقة بالسياسة النقدية والإقتصادية والمصرفية، شورى الدولة، مرجع سابق ذكره.
[ix] CE, Assemblée, 21 mars 2016, Société Fairvesta International GmbH et autres, nos 368082 et autres, Rec.
[x] بما أنّ مصرف لبنان وفقًا للمادة ١٣ من قانون النقد والتسليف هو من أشخاص القانون العام وهو من المؤسّسات التجارية والصناعية غير الإدارية التي تتمتّع بطبيعة قانونية خاصة إذ إنّ النظام العام للمؤسّسات الصادر بالمرسوم 72/4517 نصّ في مادته الأربعين على أنّه يبقى خاضعًا لقانون إنشائه والنصوص التنظيمية الصادرة تطبيقًا له، شورى الدولة، رقم ١٩٢ تاريخ 1995/12/20، مركز المعلوماتية القانونية في الجامعة اللبنانية.
*دكتوراه دولة في القانون المصرفي، أستاذة محاضرة في كلية الحقوق-الجامعة اللبنانية.
“محكمة” – السبت في 2021/6/12
*حفاظًا على حقوق الملكية الفكرية، يمنع منعًا باتًا على أيّ شخص، طبيعيًا كان أم معنويًا وخصوصًا الإعلامية ودور النشر والمكتبات منها، نسخ أكثر من 20% من مضمون الخبر، مع وجوب ذكر إسم موقع “محكمة” الإلكتروني، وإرفاقه بالرابط التشعّبي للخبر(Hyperlink)، كما يمنع نشر وتبادل أيّ خبر بطريقة الـ”screenshot” ما لم يرفق باسم “محكمة” والإشارة إليها كمصدر، وذلك تحت طائلة الملاحقة القانونية.
